2.绩效工资改革的政策问题
（1）目标群体人数众多
一般说来，一项政策所针对的目标团体人数越少、越明确，政策执行就越容易越有效，反之，政策执行就越困难越无效。
我国是一个人口大国，从事义务教育工作的人员众多，义务教育阶段的公立学校的教职员工就多达1200万，还有后勤行政人员、退休人员和代课老师等，涉及人员将近3000万。一旦义务教育学校的教师工资进行改革，必然会带动幼儿园、高中和高等教育等非义务教育的教师的工资改革，进而是整个事业单位人员的工资改革。巨大的目标群体让绩效工资改革变得不容易。
（2）目标群体严重分化
目标团体的行为种类越多，就越难以制定清楚明确的规则用以约束政策对象的行为，难以制定正确、统一的规则和标准作为监督和检查的依据，这必然会加大政策执行的难度。提高教师的福利与待遇，让教师的辛勤劳动得到合理的经济回报，是广大教师的共同利益诉求。但是教师群体内部存在着巨大的分化，不同的教师群体有着各自的行为模式和利益诉求，这加大了对教师进行绩效工资改革的难度。
我国城乡之间、东西部之间经济和社会环境的差异巨大，以地方为主的教育财政政策导致教育发展水平受当地经济发展以及地方政府对教育的重视程度的制约。2008年发布的《国家教育督导报告》显示教师工资收入水平的城乡差距依然较大：全国农村小学、初中教职工人均年工资收入分别仅相当于城市教职工的68.8%和69.2%。此外，该报告对我国的7个省区进行的实地调研发现，同一省区内教师工资收入的校际差距也较大，其中广东省小学、初中农村教职工人均年工资收入仅为城市教职工的48.2%和55.2%。2006年与2005年相比，分别有13个省、自治区、直辖市农村小学、初中城乡教职工工资收入差距有所扩大。
教师群体除了在区域间、校际间存在差异，同一学校内部的老师也存在不同的利益诉求。其中，学校领导与一线教师之间的矛盾最为突出。由于教师的特殊性，对教师的绩效评价存在更多的人为性，而校长通常掌握了评价权，因此绩效工资提升了校长的权力，而今我国的绝大多数学校中民主管理体系尚未建立，校长权力缺乏有效的监督，在绩效评价中学校领导既是“裁判员”又是“运动员”，绩效工资改革实施中一些本该向一线教师倾斜的政策变成向领导倾斜，与国家开展绩效工资改革的初衷背道而驰①，“校长绩效工资过高，中层也会跟着‘沾光’，容易助长学校内部的‘官本位’风气”②。
绩效工资改革明确要向一线教师倾斜，而在原有的工资制度中一线教师和后勤人员的绩效工资几乎没有差距，改革可能损害行政、后勤人员的利益，引发其不满。此外，改革要求向班主任倾向，这对肯定班主任工作的价值、增强班主任工作积极性、提高班级管理质量具有积极作用，但承担班主任工作的教师主要是会考科目教师，一些音乐、美术、体育等非会考科目的教师因为没有机会当班主任而感到不公。
（3）目标群体边界不清
《教育部关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见》中对改革的目标的界定是“按国家规定执行事业单位岗位绩效工资制度的义务教育学校正式工作人员”。在执行中，这一规定引发了一些相关团体的不满。
高中教师不属于义务教育阶段的教师，不被纳入这一改革之中。但我国部分地区目前还存在一些完全中学，初中和高中教师是混编的，这些教师大多交叉带课，很难界定他们是义务教育阶段的教师，还是高中阶段的教师。而且在高考的指挥棒下，高中老师是最累的老师，如果将高中教师排除在改革之外，可能造成高中教师工资低于初中教师的不公平现象，这样影响到高中教师的情绪和学校的工作；但如果高中教师纳入改革，由于没有相关规定，学校可能难以得到政府财政的资助，而仅通过学校自筹资金或学费又难以保障改革经费。
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