一、土地征收
问题1
用于安置的留用地是否必须为国有建设用地
【问题】
甲市在推进城镇化改革的过程中，对城区周边的A村和较远的B村土地进行征收，为了安置被征地的农民，特进行了留地安置。但是A村留地安置的土地性质为国有建设用地，而B村留地安置的土地为农村集体土地，B村的村民认为受到了不公正待遇。那么，留地安置的土地必须是国有建设用地吗？
【解答】
各地为保障被征地农民长远生计，切实拓宽被征地农民安置渠道，在土地征收安置补偿的过程中探索采取了留地的安置方式，取得了良好效果。目前，留地安置作为一项改革探索，尚未形成明确统一的规范，各地在留用地的性质、安排和使用方面并不一致。
一、经济发达地区或城乡结合部原则上留用地为国有土地
目前，关于留地安置的全国性规范主要是国土资源部的部门规范性文件，法律、行政法规和部门规章中都还没有规定。《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》（国土资发 〔1999〕480号）中规定：“各级土地行政主管部门要积极探索货币安置、社会保险方式安置等途径，形成以市场为导向的多种途径安置机制。经济发达地区或城乡结合部，可按照规划用途预留一定比例的国有土地，确定给被征地的农村集体经济组织使用，发展农业生产或从事多种经营。有条件的地区可允许被征地的农村集体经济组织以土地补偿费入股，兴办企业。”据此，经济发达地区和城乡结合部原则上留用地为国有建设用地。
二、各地对留用地性质的规定不完全一致，既可以是国有土地，也可以是集体土地
实践中，各地结合自身的实际情况对留用地的性质作出了不同规定。目前来看，留用地既有国有建设用地，也有集体建设用地，各地做法并不完全一致。
一是留用地全部国有模式。例如，《上海市关于本市实施农村集体征地留用地制度暂行意见》中规定，“征地留用地应依法征为国有，并通过出让方式由村集体经济组织取得土地使用权。村集体经济组织应依法办理土地使用权的初始登记。”根据该规定，上海市留用地的性质应为国有建设用地。
二是留用地国有和集体并存模式。采用该种模式的以广东和海南为代表。例如，《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》第六条规定：“留用地应当依法转为建设用地。留用地原则上保留集体土地性质；在城镇规划区范围内的留用地可征收为国有土地。”《海南省征地安置留用地管理办法》第八条规定：“留用地在本村集体所有土地范围内选址的，可以保留集体土地性质，或者根据群众意愿及留用地选址等情况将集体土地征收为国有土地。留用地在本村集体所有土地范围外选址的，应当征收为国有土地。已安排的集体土地性质留用地，被征地农村集体经济组织要求征收为国有土地的，可以按本办法及有关规定办理。留用地涉及农用地转用和征收土地的，应当依法办理农用地转用和征收土地审批手续。农用地转用和土地征收所发生的费用由市、县、自治县人民政府承担。”
三、各地在留地安置方面的经验做法
除留用地性质存在不同以外，实践中，留用地的适用情形、留地比例、留用地的出让方式、开发利用方式等方面也存在不同，具体如下：
一是适用范围“凡征必留”、“因势而留”、“因意而留”并存。“凡征必留”，是指所有征地项目都安排留用地，或给予相应的留地指标，以广东为代表。“因势而留”，是指对留地安置设定一定的条件，只有满足该条件时才予以适用。例如，海南省以被征地面积累计达到60%以上，且安置补偿无法保障被征地农民原有生活水平，就业困难等作为了留地安置的适用条件。“因意而留”，是指是否采取留地安置，由征地当事人协商确定。例如，南宁市设立了留地安置、实物补助、自谋职业补助三种安置形式，是否选择留地安置，由征地机构和被征地农民协商确定。
二是留用地规模按被征地比例和被征地人口数量确定，各地差别较大。确定留用地的规模一般有两种方式：一是按照征地数量的一定比例安排，28%至15%不等；二是按照被征地农民的数量安排，人均15m2至80m2不等。各地留地比例参见下表：
部分地区留用地安排比例
省（直辖市）留地规模省（直辖市）留地比例广东省10%-15%上海市5%-10%浙江省不超过10%重庆市20m2-30m2/人海南省不超过8%云南省不超过15%安徽省10%-15%湖南省不超过8%辽宁省6%-10%市（县、地区）留地规模市（县、地区）留地规模南宁市不超过40m2/人西安市8%-10%，
航天基地项目28%宜昌市不超过15%杭州市10%宁波市10%厦门市15m2/人桂林市10%石家庄市667m2/人福州市10%武汉市城区80m2/人，
其他项目10%邢台市10%湖州市5%-7%江门市10%-15%阳江市10%-15%清远市10%茂名市10%-15%惠州市10%郴州市不高于8%株洲市10%-15%衡阳市10%或15%赣州市5%-10%吉安市8%兴国县8%贵港市7%固始县5%
三是供地方式划拨、协议、“招拍挂”一应俱全。广东与海南都是采取无偿划拨的方式将国有性质的留用地供应给被征地农民。上海市则适用国有土地出让的程序，在操作中协议出让和“招拍挂”同时采用。南宁市则同时采取划拨、协议出让和“招拍挂”，但是在适用“招拍挂”时会设置一定的安置条件。采取出让供地方式的，政府会对出让金予以部分或者全部返还。
四是留用地指标有实际开发、折抵和货币回购多种实现方式。以浙江为例，留用地除允许实际开发外，还可以将指标折抵并按综合成本价转让公建配套服务用房、非农建设用地和地上非住宅建筑物，或者通过回购的方式由政府出资购买留用地指标。
五是开发利用方式自主经营、合作经营、政府主导多种形式并行。自主经营模式，多适用于经济实力较强、组织结构较为完整、村干部号召能力较强的农村集体经济组织。这种模式下，被征地农民自主建设标准厂房、农贸市场、商铺、酒店等物业进行出租经营。合作开发模式，即集体经济组织以留用地入股，与其他企业合作开发，获取长期稳定收益。政府主导模式，即留用地的开发主要是政府投资完成，向农民提供长期固定收益，主要有物业回购和政府返租两种类型。
从实施效果来看，留地安置改变了以往单纯的货币补偿的模式，为被征地农民提供了可以产生长期收益的产业，既提供了工作岗位，又可以提供稳定的分红收益，更有利于解决被征地农民的长远生活。同时，将被征地农民参与到了征地拆迁过程中来,使得其直接分享到了项目建设发展成果，获得了产出更高、效益更好的发展机会和发展资源，使得征地行为更容易得到被征地农民的理解与支持。因此，这种做法具有积极意义。但是，我们也应当同时看到，留地安置与当地的经济发展水平、规划管理、集体经济组织的经营能力以及政府的产业扶植等因素密切相关，因此，还需要进一步加强探索和研究。
综上，留地安置作为一项制度探索，在留用地性质以及具体的使用条件、出让程序等方面尚缺乏统一规定，实践中各地做法不同，因此应当结合当地出台的相关规范性文件进行详细查询。
（刘志强）
问题2
承包地发生流转的，征地补偿款应当支付给谁
问 题2 【问题】
某企业与一个村集体签订承包地流转合同30年，并在合同里明确规定“在合同期限内，如果土地被征收，征地补偿款归公司所有”，并且该村集体村民全部签名按手印。该种情况下，土地补偿款应当给谁？
【解答】
一、土地补偿费应当归集体经济组织所有
《土地管理法实施条例》第二十六条第一款和第二款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”因此，法律法规对于各项征地补偿费用的归属有明确的规定，土地补偿费应当归集体经济组织所有，政府不能将其直接支付给企业。
二、对于土地补偿费的分配应当尊重村民自治
关于承包土地的征地补偿费如何分配，一些地方根据自身实际情况已经作出了规定。例如，《辽宁省人民政府办公厅关于实施征地区片综合地价标准的通知》中规定，“依法征收农民家庭承包土地的，征地补偿费的80%归被征地农户，20%归集体经济组织；征收集体经济组织未发包以及实行其他方式承包的土地，征地补偿费归集体经济组织，依法分配或使用。”《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》中规定，“土地补偿费的20%归集体经济组织，80%归被征地的土地使用权人或者按照家庭承包方式承包土地的农户；被征土地没有土地使用权人和集体经济组织未发包以及实行其他方式承包的土地，土地补偿费全部归集体经济组织，由村集体经济组织依法分配或者使用。”因此，在地方对土地补偿费分配作出具体规定的情况下，应当按照有关规定实施。如果没有相关规定的，应该遵循村民自治的原则，由村集体经济组织进行分配。
本问题中，土地补偿费应当由政府直接支付给集体经济组织，政府直接支付给企业的只是地上附着物和青苗的补偿费。企业不能要求政府直接向其支付土地补偿费，如果企业与被征地农民集体就征地以及补偿款的分配进行了合法约定（如合同经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意），且按照国家承包地流转的政策，经国家有关部门批准或者备案，则企业可以要求农民集体履行合同义务。
（刘志强）
问题3
集体土地上房屋强征能否适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》
问 题3 【问题】
M村是某市市区内一个城中村，该市为了推进城镇化建设，依照城市建设规划，对M村依法进行了拆迁。因为M村在城区，该村的村民强烈要求按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行拆迁补偿，否则拒绝拆迁。请问，集体土地上房屋拆迁是否可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》执行？能否进行司法强制执行？
【解答】
一、集体土地上房屋征收应当适用《土地管理法》的规定
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条明确规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”因此，对于集体土地上的房屋征收，不适用该条例的规定。《土地管理法》第四十七条规定：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”对于集体土地上的房屋征收而言，房屋是作为地上附着物进行补偿的，具体标准由省、自治区、直辖市规定。由于两者适用的法律不同，因此在补偿标准、被征收人权利保护方面存在区别，具体如下：
一是补偿标准不同。对于集体土地上房屋的征收而言，一般采取重置成本进行补偿，实践中，各地普遍根据房屋的性质、结构、使用期限等因素确定具体的补偿标准。国有土地上的房屋征收补偿则采取由评估机构评估的市场价格进行补偿。
二是权利人救济渠道不同。对于集体土地上房屋征收而言，根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”这是采取裁决的方式解决补偿纠纷。国有土地上房屋征收，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”
二、对于已经完成土地征收，但是未给予房屋补偿，且房屋所在地已经纳入城市规划区的原集体土地上的房屋可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行补偿
针对实践中遇到的土地征收已经完成，但是房屋补偿尚未完成的历史遗留问题，2011年最高人民法院出台了《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，其中第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”因此，如果土地征收结束时没有进行安置补偿或者未足额补偿的，并且房屋所在地纳入城市规划区的，当事人可以请求按照国有土地上房屋征收的补偿标准进行补偿。
三、各地方应根据实际情况做好集体土地上房屋征收工作
为了进一步规范征地行为，2011年3月17日，中央纪委、监察部印发了《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发〔2011〕8号），其中规定：“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”根据该规定，各地可以结合自身情况，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，对现行集体土地房屋拆迁的相关工作予以改进。但是，该规定只是一种改革的方向，并不是普遍适用的做法。各地国土资源管理部门应当在依据《土地管理法》的规定细化房屋征收补偿标准的同时，结合本地的实际，积极与司法部门进行沟通协商，在此基础上，妥善做好集体土地上的房屋征收工作。
（刘志强）
问题4
集体土地征收后能否给予二次征地补偿
问 题4 【问题】
在一些征地项目中，由于主要采取货币安置或实物补偿的方式，虽然被征地农民的现有生活条件得到了改善，但是后续生活缺少有力的保障。在这种情况下，对于前期的一些农村征地建设项目，能否对先期征地的农民进行二次补偿呢？
【解答】
一是对于征地补偿的相关费用必须一次性足额支付，不能分期支付。
《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”根据该规定，征地补偿的相关费用应当一次性、及时、足额支付，不能拖欠。同时，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中规定：“县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。”据此，对于土地补偿费用不足的情况，安置补助费可以经批准依法提高；超过补偿上限的，政府还可以予以补贴，但是这些费用都属于“征收土地的各项费用”，因此按照《土地管理法实施条例》的规定也应一次性足额支付。
二是对于法定补偿尚不能保障被征地农民生活的，政府可以进行适当补贴。
在支付完法定的征地补偿费用后，如果被征地农民的生活水平难以得到保障的，我们认为本着维护被征地合法权益的原则，政府可以结合本地的工作实际情况，进行一定程度的货币补贴。一方面，这符合征地制度改革的精神，如2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》就明确提出“土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴”。给予被征地农民二次补偿确保了被征地农民“生活水平不降低，长远生计有保障”的要求，有利于社会稳定，应当鼓励和提倡；另一方面，这种补贴也应当坚持适度原则，明确补贴的对象和标准，防止在被征地农民主体间形成不公平。此外，从长远来看，各地应当着力在安置途径上加大探索，在满足法定保障的前提下，探索通过农业安置、加大就业培训、提高社会保障标准、探索实施留地安置、留物业安置等方式予以解决被征地农民后续保障不足的问题。
（刘志强）
……
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