中国的城市面临越来越高的自然灾害风险，对城市的长久可持续发展形成威胁，城市防灾减灾应该成为今后城市政策的一个重点。《可持续城市防灾减灾与城市规划——概念与国际经验》着重介绍国际上在城市防灾减灾方面的经验和教训；简要阐述了可持续城市的概念以及中国的城市化历史，在说明中国城市发展成果的同时，介绍了中国城市发展面临的自然环境挑战，尤其是持续走高的自然灾害风险；并讨论了国际上常用的城市灾害管理手段（包括灾害预警、灾后援助、城市减灾工程）的弊端。《可持续城市防灾减灾与城市规划——概念与国际经验》按照两大主题展开。一个是“城市减灾规划：方法和政策途径”，主要讨论美国城市防灾减灾规划的发展历史，重要的相关法律法规，现行的规划手段和技术流程，以及具体的土地政策。另一个是“灾后重建和城市防灾减灾”，主要讨论如何有效组织规划大灾后的恢复重建，做到既能迅速恢复受灾地区的生产和生活，同时又在此过程中提高城市的防灾水平，减少未来对自然灾害的抗打击性。由于灾后复建时间紧迫，灾区百废待兴，灾后重建以及推广土地利用防灾减灾政策不仅是资金问题，而且也是一个管理问题。对城市规划者来说是很大的挑战。通过几个案例研究，作者试图总结国际上应对这类挑战的经验。
《可持续城市防灾减灾与城市规划——概念与国际经验》希望通过总结城市规划和城市土地政策作为防灾减灾手段的作用，概述土地利用防灾减灾政策的分类以及政策实施与灾后复建的关系，将国际城市防灾减灾的经验结合实践，介绍给政策决定者、规划者、开发商和公众。
第1章 可持续城市防灾减灾与城市规划
1.1 可持续城市及中国的城市化
可持续发展的概念最初是由世界环境与发展委员会在其1987年的报告?我们共同的未来?中提出（WCED，1987），之后迅速引起世界范围的关注并被广泛用来指导城市发展。世界环境与发展委员会认为可持续的发展模式应该既能够满足当代人的需要，又不对后代人满足其要求的能力构成危害。对于城市而言，可持续发展意味着实现经济发展目标、环境保护目标和社会公正目标三者之间的平衡（Berkeetal.，2006）。城市发展既要达到发展经济、创造就业的目的，又要保护好城市赖以生存的自然资源和环境，同时也要保证经济财富和环境资源在各个收入阶层之间的合理分配。
然而，由于自然资源有限（如土地资源），加之人们对经济、环境和社会三个发展目标赋予不等的重要性，三个目标之间存在着内在的冲突，实现平衡并不是件容易的事情（Campbell，1996）。经济发展和社会公正的冲突体现在资源配置是应该以经济效益最大化为目的，还是应该保证社会不同阶层的经济福利。经济发展和环境保护的冲突体现为应该在多大程度上开发自然资源环境以实现经济目标并同时保证环境资源长期的自我修复能力。社会公正和环境保护的冲突体现在需要发展经济，提高社会底层的生活条件，但同时又需要限制发展，保护资源环境。正是因为这些存在于经济、环境、社会目标之间的内在矛盾，可持续发展对城市规划和城市发展政策是一个很大的挑战，中国的城市当然也不例外。
改革开放以来，中国的城市化水平持续快速提高。城市化水平已经从1978年的18%提高到2009年的47%，城市人口达到6.2亿（UN?HABITAT，2010）。到21世纪中叶，中国的城市化水平将达到75%左右，这意味着每年将有超过1000万的新增城市人口。随着城市化水平的提高，城市在国民经济中的重要性日渐突出。2008年，全国地级以上城市的人口数为3.76亿，占全国人口的28.3%，而其经济产出却超过全国GDP的62%（UN?HABITAT，2010）。简而言之，在过去的三十多年中，城市化不仅是我国经济增长、经济结构升级、创造就业和扩大内需的主要动力，还是推动社会进步、文化繁荣和综合国力提高的一个重要因素。然而，城市的快速扩张和经济的高速增长也带来了严峻的资源环境和社会民生问题（北京国际发展研究院，2010）。长远看来，这些矛盾如果不解决，我国城市现有的发展成果及其发展远景都将受到负面的影响。
本书并不是泛泛地论述中国城市发展面临的所有环境资源和社会民生问题，而是选择中国城市发展面临的日益增加的自然灾害风险作为切入点，借鉴国际的经验教训，深入地讨论城市发展中如何处理防灾减灾，帮助实现城市可持续发展。
1.2 中国的城市发展集中在自然灾害多发区
在城市化高速发展、城市用地迅速扩张的同时，城市面临的各类灾害的风险也在提高。中国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，各省（自治区、直辖市）均不同程度地受到自然灾害的影响。全国有2／3以上的国土面积受到洪涝灾害的威胁。东部以及南部沿海地区省份经常受到热带气旋侵袭。东北、西北、华北、西南、华南等地区旱灾频发。各省（自治区、直辖市）均发生过5级以上的地震及其次生灾害（中华人民共和国国务院，2009）。伴随着全球气候变化，今后极端天气事件发生的概率进一步增大，降水分布不均衡、气候异常变化等因素导致的大范围洪涝、干旱以及强台风、风暴潮等灾害会继续增加（中华人民共和国国务院，2009）。
从空间分布上来看，中国70%以上的城市、50%以上的人口分布在自然灾害严重的地区（王静爱等，2005）。中国城市化以及经济集中的东部及东南沿海省份是自然灾害的多发地区，特别是热带气旋强降雨及其带来的洪涝灾害。从1990年到2008年，我国平均每年约有3亿人受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万人，直接经济损失近2000亿元（中华人民共和国国务院，2009）。近年来，各类灾害发生的频度、强度、覆盖范围及其带来的破坏损失呈快速上升趋势，对城市的长久发展和人民的生命财产造成了严重的威胁。同时，频繁的抗灾救灾也对中央和地方财政形成压力。巨大的灾害经济损失以及人员伤亡也使人们逐渐意识到防灾减灾是过去我国城市发展的一个薄弱环节。中国城市，尤其是大城市和城市群的灾害设防水平亟待提高（中华人民共和国国务院，2005；北京国际发展研究院，2010）。在2011年3月公布的?中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要?中，加强防灾减灾体系建设也被作为今后我国发展的一个重要任务提了出来（专栏1.1）。“十二五”规划不但强调了继续推进河流、湖泊、海岸带治理和蓄滞洪区建设，同时也强调加强对灾害的检测、预警，以及开展城市和乡村对自然灾害的综合治理，提高防灾减灾能力。
第六篇 绿色发展建设资源节约型、环境友好型社会
第二十六章 加强水利和防灾减灾体系建设
加强水利基础设施建设，在继续推进大江大河治理基础上，积极开展重要支流、湖泊和中小河流治理，增强城乡供水和防洪能力。健全防灾减灾体系，增强抵御自然灾害能力。
第一节 提高供水保障能力
完善南北调配、东西互济、河库联调的水资源调配体系，建设一批跨流域调水和骨干水源工程，统筹推进中小微型水源工程建设，增加水资源供给和储备能力。推动解决西南等地区工程性缺水和西北等地区资源性缺水问题。新增年供水能力400亿立方米。加强雨洪资源和云水资源利用。推进水文水资源管理基础设施和重大水利工程调度管理系统建设。
第二节 增强防洪能力
继续加强淮河、长江、黄河、洞庭湖、鄱阳湖等大江大河大湖治理和重要蓄滞洪区建设，建成一批控制性枢纽工程，提高重点防洪保护区的防洪能力。加大中小河流堤防建设和河道整治力度，基本完成流域面积200平方公里以上有防洪任务的重点中小河流治理。加快病险水库和水闸除险加固，消除安全隐患，增强防洪能力。加强海堤达标建设和重要河口综合治理。搞好跨界河流国土防护治理。
第三节 加强山洪地质气象地震灾害防治
提高山洪、地质灾害防治能力，加快建立灾害调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系，加快实施搬迁避让和重点治理。加强重点时段、重点地区山洪地质灾害防治，对滑坡、泥石流等重点突发性地质灾害隐患实施监测预警和综合治理示范，开展重要城市和地区地面沉降、地裂缝等缓变性地质灾害的综合治理。加强气象灾害监测预警预报和信息发布系统建设。提高地震监测分析与震灾防御能力。
1.3 城市灾害管理――传统途径的弊端
传统的城市灾害管理倚重于通过灾害发生前的预警，灾后的紧急搜救、援助及建设减灾工程（如河流堤防等）来降低灾害发生的概率。美国的经验显示，这些途径都有很大的局限性，长期来看并不能有效地达到防灾减灾的目的。
1.3.1 灾害预警
灾害预警是灾害管理中的一个重要方法。目的是通过在灾害发生前预测灾害的类型、强度、影响的地理范围，然后将这些信息及时通知给可能受灾地区的政府相关部门，组织居民采取必要的防灾减灾措施来减少灾害带来的财产和生命损失。美国的灾害预警的实践大体上可以分为两大类。第一类是灾害来之前短期的灾害预报。有些地方政府采用警报器，自动拨号电话，中断正常的电视、收音机节目等方式通知居民灾害预报。美国国家气象局在其网站和收音机频道也会播出灾害预警的信息。这一类的灾害信息一般都是由国家权威机构确认发布，然后再通过各级政府的预警渠道通知可能受灾地区的居民。第二类是对灾害的长期预报。这样的例子包括美国联邦政府相关部门――联邦紧急事务管理局、国家地震局、国家气象局――编制的全国水灾区划、地震地质灾害区划以及沿海地区热带飓风区划。基于灾害的历史数据、地形、地质、植被、土壤及气象模型，这些区划定义了各种灾害可能发生的地域范围、强度、发生的概率及各种灾害强度下受灾地区可能的破坏程度。这些灾害区划的信息然后再通过一系列的政策途径转达到灾害风险区的居民和政策制定者。如在灾害高风险区竖立灾害信息公示牌，编制灾害信息手册，发放到学校及居民。另外，美国还要求房地产商和住房贷款的金融机构要公开所有房地产所在位置的灾害信息，保证房屋购买者在做决定前了解灾害风险。政府这样做的原因是希望灾害风险区的居民和地方政府会采取自觉地减灾措施，降低灾害风险。
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