第一章总则
第一条〔立法目的〕
为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。
条文注释
本条是关于条例立法目的的规定，有以下三个方面：
一、规范国有土地上房屋征收与补偿活动。房屋征收是政府行为，主体是政府。但房屋征收与补偿又不仅仅涉及政府，也涉及房屋被征收群众和各种社会组织，并且征收活动历时时间长、范围广、法律关系复杂，因此，有必要通过立法，对政府的征收行为，各方的权利义务等予以规范，从而保证房屋征收与补偿工作依法、有序地进行。这是立法的重要目的之一。
二、维护公共利益。政府只有在特定的公共利益需要的情况下才能动用公权力强制剥夺私人财产。房屋作为公民必要的、安身立命的财产，为了城市长期发展需要而进行征用，对其房屋财产的限制必须以公共利益需要为必要条件。当然，如果征收和补偿是依法进行的，符合公共利益的要求，就必须得到维护和保障。本条例力求实现公共利益与被征收人合法权益的平衡，在确保公共利益目标实现的同时，又切实维护被征收人合法权益。为此，条例从以下几个方面体现对公共利益的维护：（1）明确公共利益目的(《条例》第二条)。（2）列举公共利益的情形（《条例》第八条）。（3）对被征收人设定若干配合义务（例如，《条例》第十五条、第十六条）。（4）规定了申请人民法院强制执行程序（《条例》第二十八条）。（5）规定了阻碍合法征收补偿工作行为的罚则（例如，《条例》第三十二条）。
三、保障被征收房屋所有权人的合法权益。依法保障被征收人的合法权益，是制定本条例的又一个核心内容。在房屋征收与补偿过程中，只有切实保障被征收人的居住条件有改善，生活水平不降低，按照市场价格进行评估确定货币补偿金额，即对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，同时对被征收人的搬迁、临时安置和停产停业损失予以补偿，保证被征收人所得补偿在市场上能买到区位、面积类似的住房，并依法赋予被征收人征收补偿方案和房屋征收评估办法制定参与权、房地产价格评估机构的选择权、补偿方式选择权、回迁权以及相应的行政救济权和司法救济权，才能最大限度维护好房屋被征收群众的利益，才能将群众的当前利益与长远利益统一起来，才能真正做到统筹兼顾，从而为我国经济社会发展、为实现全国人民最根本、最长远的利益创造良好的条件。配套规定
《宪法》（2004年3月14日）
第十条城市的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。
国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。
任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。
一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。
《土地管理法》（2004年8月28日）
第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。
任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。
第八条城市市区的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
《物权法》（2007年3月16日）
第四条国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
《土地管理法实施条例》（2011年1月8日）
第二条下列土地属于全民所有即国家所有：
（一）城市市区的土地；
（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；
（三）国家依法征收的土地；
（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；
（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；
（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。
《海域使用管理法》（2001年10月27日）
第三十二条填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。
海域使用权人应当自填海项目竣工之日起3个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。配套解读
《条例》的立法依据主要有：宪法、物权法、城市房地产管理法等。2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》。修正后的《宪法》第10条第1款和第3款规定：“城市的土地属于国家所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”2007年3月16日，第十届全国人民代表大会第五次会议通过了《物权法》。《物权法》第42条第1款和第3款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”2007年8月30日，第十届全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》。修改后的《城市房地产管理法》第6条规定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件，具体办法由国务院规定。”宪法和法律明确规定了三点内容：国家实行法定征收制度；只有为了公共利益的需要，国家才能实施征收行为；征收应当依法给予补偿。而《城市房屋拆迁管理条例》只规定了拆迁制度，没有明确规定征收制度，且没有区分公益拆迁和商业拆迁，这就出现了与上位法相抵触的问题，也引发学术界和社会各界对《城市房屋拆迁管理条例》合法性的广泛质疑。
与《城市房屋拆迁管理条例》的立法目的相比，《城市房屋拆迁管理条例》主要从加强对城市房屋拆迁管理和保障建设项目顺利进行的角度来规定，强调了国家对于城市房屋拆迁活动的有效管理、突出了拆迁服从建设的一面，而对于保障行政相对人合法权益的立法宗旨不够突出。本《条例》在立法宗旨上首先强调了“规范”国有土地上房屋征收与补偿活动，表明这是一部规制政府行政权力合法行使的法规；其次强调了“维护公共利益”，表明这是一部维护国家利益和社会公共利益的法规；最后强调了“保障被征收房屋所有权人的合法权益”，表明这是一部保障民生和维护公民合法私有财产的法规。第二条〔适用范围〕
为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。
条文注释
本条是《条例》总则乃至整个《条例》的核心条款，不仅确立了《条例》的适用范围，明确了条例调整的房屋征收的事由（公共利益需要）、对象（征收对象为国有土地上的房屋，补偿对象为房屋所有权人）等基本事项，更重要的是确立了因公共利益征收国有土地上房屋的公平补偿原则。
一、房屋征收的事由是为了公共利益。本条明确规定，征收国有土地上单位、个人的房屋只能是为了公共利益的需要。本条例第八条列举了六项符合“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”的情形：国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
二、房屋征收的对象是国有土地上的房屋。本条例只适用于征收国有土地上单位、个人的房屋，不适用于集体土地征收，集体土地征收现主要由《土地管理法》调整。根据《宪法》和《物权法》的有关规定，城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。原拆迁条例适用于城市规划区内国有土地上实施的房屋拆迁活动，本条例适用于国有土地上房屋征收活动，但不限于城市规划区内。从法律上讲，本条例应当只适用于被征收房屋所有权人，但这并不意味着对因历史原因形成的公房承租人的合法权益有所忽视，而是要区分不同情况，既依法维护好其合法权益，又符合法律的基本精神。
三、房屋征收的公平补偿原则。征收和补偿的对象是被征收房屋所有权人，条例强调了对被征收房屋所有权人要给予公平补偿。公平补偿，一方面是指补偿与被征收财产价值相当，体现了政府征收虽然有强制性，但是在补偿上不应让为公共利益作出贡献的被征收人吃亏；另一方面是指对全体被征收人应当适用统一的标准，体现被征收人之间的公平。公平补偿的核心是为被征收财产提供的价值保障，不少于因财产被征收产生的实际损失。这种实际损失的发现，不是政府根据政策需要采取行政强制手段确定的，而是通过最为有效和公平的市场方式实现的。《条例》在第19条为公平补偿确定了实质性的界定标准——“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。当然，公平补偿原则并不限于对被征收房屋价值的补偿，根据《条例》规定，还包括搬迁和临时安置的损失，以及经营性房屋的停产停业损失。除此之外，公平补偿原则还体现在，对生活困难的被拆迁人，虽然给予完全补偿但仍然达不到城市平均居住水平且符合住房保障条件的，应当优先给予住房保障。配套规定
《宪法》（2004年3月14日）
第十三条公民的合法的私有财产不受侵犯。
国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。
国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。
《物权法》（2007年3月16日）
第四十二条为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。
征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。
任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。
第四十四条因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。
第一百四十八条建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。
《城市房地产管理法》（2009年8月27日）
第六条为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。
《土地管理法》（2004年8月28日）
第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（一）为公共利益需要使用土地的；
（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
《归侨侨眷权益保护法》（2009年8月27日）
第十三条国家依法保护归侨、侨眷在国内私有房屋的所有权。
依法征收、征用、拆迁归侨、侨眷私有房屋的，建设单位应当按照国家有关规定给予合理补偿和妥善安置。配套解读
《条例》通过之前，我国法律关于征收补偿原则的规定大体上可以分为以下几种：第一，合理补偿原则。如《归侨侨眷权益保护法》第13条规定：“国家依法保护归侨、侨眷在国内私有房屋的所有权。依法征收、征用、拆迁归侨、侨眷私有房屋的，建设单位应当按照国家有关规定给予合理补偿和妥善安置。”第二，适当补偿原则。如《土地管理法》第58条规定，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。第三，相应补偿原则。如《外资企业法》第5条规定，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对外资企业可以依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿。第四，仅规定补偿，无补偿原则。如前面提到的《物权法》和《房地产管理法》。这些补偿原则中使用的“适当”、“合理”、“相应”都是模糊概念，且没有相应的界定标准予以明确，因此这些不同的补偿原则本质上并没有区别。实践中征用补偿标准较低，多数情况是不完全补偿。补偿更多的是出于一种政策性考虑，而不是从财产权保障的角度出发。尽管2001年《城市房屋拆迁管理条例》已经引进市场化的评估作为补偿标准，但在未确立公平补偿原则的情况下，评估多数流于形式，并不能真正发挥作用。在《条例》实施后，对于国有土地上房屋征收的补偿应当依据《条例》规定的补偿标准来适用。第三条〔基本原则〕
房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。
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