一、问题的提出
美国思想家麦迪逊有一句名言：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”事实上，人不是天使，所以我们需要建设服务型政府，接受政府的普照之光；政府也不是天使，所以我们需要掌握问责政府的权力以控制政府管理权。后者尤为重要，因为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”问责政府的意义正在于为政府管理权圈围起一道“此路不通”的禁行栅栏，并在栅栏四周派驻重兵巡更，以此为政府管理权设置行为边界。然而，问责政府的权力本身也是一种权力，如果这种权力受到良好的规定和制约，政府管理权就会在它的引导下“随心所欲不逾矩”，始终为人民谋利益。反之，当问责权消极懈怠时，政府管理权就会冲破责任政府的篱笆，变成肆意侵犯私权利的“利维坦”；或当问责权任性冲动时，它又会危害正当的政府管理权和执掌政府管理权的公务人员正当的私权利。
毋庸讳言，当代中国的问责权是缺乏法治化规制的。
1、当代中国问责权体系中，同体问责权一枝独大，异体问责权尚处于极度休眠中。因此，当代中国盛行的问责风暴主要是同体问责，特指党政机关上级对下级的问责，而作为外部监督的异体问责则很少发挥作用。同体问责其实是一种利益相关者的责任追究机制，问责很多时候难以彻底。
2、党政机构中的同体问责权由于得不到异体问责权的制约，缺乏走上问责制度化的恒久动力，这使得当代中国同体问责尚处于运动式阶段。比如，从问责的发动机制而言，问责风暴缺乏一种“失职就须担责”的制度驱动机制，而是经常依赖于人民无序政治参与或媒体舆论的外在驱动。这种外在驱动的机理在于上述行为方式打动了一些关注舆情的行政首长，行政首长为“平民愤”直接或间接启动问责行为。显然，这种运动式问责会因“领导人的改变而改变，因领导人看法和注意力的改变而改变”，离理性的责任政府距离甚远。
3、问责风暴带有人治特征，它对劣政的涤荡缺乏法律普遍主义和行为预期主义的支撑。因为行政首长的关注程度不一，有的劣政得到了暴风骤雨式的扫荡，有的劣政则顽强的生存下来。同时，由于缺乏相关制度规范，一些劣政在被涤荡时，问责的程度远远高于其行为本身的危害性（所谓问责风暴中的“替罪羊”），而另外的劣政则仅仅得到隔靴搔痒般的问责。事实上，问责只有建立在清晰的行为边界上，权责明确，罪罚对应，才能真正形成制度性的威慑。也就是说，问责权威的形成不是个案上的过度严惩，更不是个案上的有意放纵可以实现的。
4、问责风暴的盛行也表明了当代中国问责权法治化的必要性和紧迫性。一方面，正是因为问责权缺乏法治化规制，缺乏有效运作，导致政府管理权某种程度上失去控制，进而导致官民矛盾突发，再而导致一些民众通过持续抗议促使问责风暴的产生。另一方面，问责风暴能够解决的问题何其之少，可谓冰山一角；但问责风暴又让一些民众看到了通过抗议和无序政治参与能够获得解决问题的机会，于是更多的民众开始效仿，社会进入了一个恶性循环状态。因此，只有加强问责权法治化建设，以从根本上通过规制管理权构建服务型政府和责任政府，才能减少、化解官民矛盾，才能构建和谐的法治社会。
质言之，以法治主义规范问责权是锻造有效、健康、科学的问责权的基础，也是真正建构责任政府和法治政府的基础。有鉴于此，本书在借鉴先贤思想洞见、今人学理成果的基础上，把视角放在当代中国的背景下来研究问责权法治化问题，以期探究法治主义范式下的问责权的行使主体、行使对象、行使方式以及问责权的制约方式等一系列事关问责权的基本问题，并试图为当代中国走向问责权法治化描绘现实路径。
二、相关范畴的简要阐述
范畴作为人们对事物本质的认识，是逻辑思维的最基本单元和形式。随着实践的发展，范畴不变，但其内涵和外延可能已经大不相同。由之，明确无误地界定每一个范畴是进行社会科学研究的首要条件，范畴不清楚就无法把被研究的对象和其他对象区分开来。
本书研究主题为“问责政府的权力的法治化”，因此，明晰政府、问责、问责权、法治以及法治化的范畴是展开其他讨论的前提和基础。
1、政府。政府是一个既普通又深奥、既熟悉又陌生的范畴。一方面，这个范畴被用的很广泛，人们不是管理政府就是被政府管理。另一方面，关于政府范畴的界定，不仅一般人难以回答，就是专家学者也往往众说纷纭，“一个政府，各自表述”。政府范畴的难以完整界定既在于政府自身有着极为复杂的发展状态和过程，又在于不同观察者的立场和视角不一样，“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”，结果仁者见仁智者见智。本书在综合多家学术观点，特别是马克思主义政府理论的基础上，试图提供一种最低限度意义上的政府内涵。所谓政府是由受一定文化、道德、法规约束的少数人员组成的行使公共权力服务社会公共事务和统治集团（统治阶级）事务的组织机构体系。
这种界定与恩格斯对政府本质的分析是吻合的。恩格斯指出：政府的出现表示这个社会分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要一种表面上凌驾于社会之上的力量。这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是政府。一方面，我们发现作为阶级矛盾不可调和的产物，政府和国家是统治阶级的工具，首先要运用公共权力服务于统治阶级事务。国家“照例是最强大的、在经济上占统治地位的阶级的国家，这个阶级借助于国家而在政治上也成为占统治地位的阶级，因而获得了镇压和剥削被压迫阶级的新手段。”另一方面，政府作为缓和阶级冲突的工具，一定要承担起相应的社会职能（运用公共权力服务社会公共事务）。承担相应社会职能数量的多少可以取决于统治阶级和被统治阶级的博弈，但不能从根本上缺乏。否则，政府就无法从“表面上凌驾于社会之上”。马克思对此有着深刻论述：即使在古代亚洲，“一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能”。
其中，由于对公共权力范围理解的不同，有学者认为上述政府内涵又可作五种意义上的理解：第一，指制定规则、为居民提供服务的机构，这是最广义的政府，也可以称为“超弱意义的政府”；第二，治理国家或社区的政治机构，这是次最广义的政府，也可以称为“次弱意义的政府”；第三，泛指一切国家政权机关。国家的立法机关、行政机关、司法机关和其他一切公共机关，都统称之为政府，这是广义的政府；第四，指一个国家的中央和地方行政机关，这是狭义的政府；第五，指中央行政机关的核心部分，即内阁及各部，这是最狭义的政府。
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