中华人民共和国最高人民法院行政审判庭是中国的最高人民法院的组成部门，主要负责最高人民法院审理的第一、二审行政案件；审判不服下级人民法院生效裁判的行政审判监督案件；审查行政机关申请强制执行案件；办理行政赔偿案件。

四级法院审级职能定位改革中行政审判工作的若干问题 

于厚森  梁凤云  李小梅

为推动完善我国诉讼制度，明确四级法院审级职能定位，加强审级制约监督体系建设，优化司法资源配置，保障法律正确统一适用，2021年5月，中央全面深化改革委员会审议通过《关于完善四级法院审级职能定位的改革方案》，8月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》，授权最高人民法院在本院和北京等十二个省（直辖市）的人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点。9月16日，最高人民法院第1846次审判委员会讨论通过《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称《实施办法》）。四级法院审级职能定位改革，与行政审判工作关系密切，对行政审判工作很多方面进行了调整。为优化四级法院审级职能定位，确保法律正确统一适用，充分发挥审级制度诉讼分流、有效监督、资源配置的功能，最高人民法院于2021年3月公布了《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》（法释〔2021〕5号，以下简称《被告资格规定》）、《最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》（法释〔2021〕6号，以下简称《行政申请再审规定》），并于4月1日开始施行，对有关改革进行了积极探索。本文结合这两个司法解释的实施情况，通过相关问题的研究，对四级法院审级职能定位改革中行政审判工作的若干重要问题进行一些分析阐明。

一、关于行政审判工作中推进四级法院审级职能定位改革的重要意义

完善四级法院审级职能定位改革是党中央部署的重要改革任务,对于更好构建公正高效权威的中国特色社会主义司法制度，具有重大而深远的战略意义。开展四级法院审级职能定位改革，是坚持习近平新时代中国特色社会主义思想，深入贯彻习近平法治思想的重要举措，是落实习近平总书记“深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道”重要指示精神，践行以人民为中心的发展思想，创新发展新时代“枫桥经验”的生动实践。

第一，坚持以人民为中心，实现绝大多数争议在两审之内实质性解决，提升人民群众的获得感。通过四级法院审级职能定位改革，优化诉讼程序、畅通救济途径，将审理难度低、受地方因素影响小、适宜当地解决的案件放在中级、基层人民法院审理，将涉及重大国家利益、社会公共利益，存在严重外部干预或“诉讼主客场”现象的案件由较高层级人民法院审理,进一步实现人民法院审级设置与人民群众司法需求精准匹配。

第二，通过案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，完善不同层级人民法院资源配置。目前的行政审判格局，尚未实现梯次过滤、层级相适的分布，各级人民法院审理模式呈现高度“同质化”，一定程度上影响了较高层级法院对下监督指导职能的发挥。本次四级法院审级职能定位改革，通过调整级别管辖标准、完善案件提级管辖机制和再审申请制度，推动各类纠纷分层解决，实现四级法院各尽其能。

第三，将统一法律适用机制融入审级监督指导全过程,切实维护国家法制统一权威。最高人民法院也是四级法院审级职能改革试点单位之一，本次改革通过优化调整向最高人民法院申请再审的案件范围，可以充分发挥其在法制统一、监督指导、政策制定和社会治理方面的优势。借助将最高人民法院的裁判直接转化为指导性案例等机制，有利于建立稳定、可预期、尺度统一的法律适用,从而更好地构建公正高效权威的中国特色社会主义司法制度。

二、四级法院审级职能定位改革中行政审判工作需要注意的问题

根据《实施办法》的规定，为深化诉讼制度改革，本次改革明确了四级法院不同的职能定位，即基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷；中级人民法院重在二审有效终审、精准定分止争；高级人民法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度；最高人民法院监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用。根据《实施办法》的规定，最高人民法院在本院和北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、河南、广东、重庆、四川、陕西十二个省、直辖市开展为期两年的试点，试点期间调整《行政诉讼法》第十五条、第九十条的适用。下一步，在审判工作中，通过调整四级法院的案件结构、运行机制等，全面优化上下级人民法院审判监督指导关系。

（一）关于行政案件级别管辖问题

根据《行政诉讼法》第十五条第一项的规定，对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件，由中级人民法院管辖。而在实践中，部分以县级以上地方人民政府为被告的行政案件，基本不存在地方干预，审理难度也不大，从方便当事人诉讼、有利于实质性化解纠纷的角度来说，更适宜由基层人民法院管辖。因此，《实施办法》第二条明确下列以县级、地市级人民政府为被告的第一审行政案件，由基层人民法院管辖：政府信息公开案件；不履行法定职责的案件；行政复议机关不予受理或者程序性驳回复议申请的案件；土地、山林等自然资源权属争议行政裁决案件。需要注意的是，这一条仅适用于改革试点的十二个省、直辖市的基层人民法院。同时，根据《行政诉讼法》第十八条第二款的规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。因此，根据最高人民法院的批复，已在试点省份实行跨行政区划管辖的法院，如铁路运输法院等，可以适用《实施办法》第二条的规定，集中管辖该条所列四类行政案件。

此外，我们认为，在实施过程中，如果当事人针对集体土地征收、国有土地上房屋征收补偿等事宜，以县级、地市级人民政府为被告，提起不履行法定职责之诉的第一审行政案件，因其对当事人合法权益可能造成较大影响，所以仍应由中级人民法院管辖，确保案件能够得到公正审判。如果《实施办法》第二条规定的四类案件还存在一些不适宜由基层人民法院管辖情形的，可由基层人民法院按照《实施办法》第四条第一款第五项的规定，报请上一级人民法院管辖。另外，为了防止变相抬高管辖法院的级别，受理诉讼的人民法院要结合《被告资格规定》，以“谁行为、谁被告”为原则确定适格被告，既充分保护当事人合法权益，又不人为提级管辖。公民、法人或者其他组织以县级、地市级人民政府为被告提起诉讼，中级人民法院经过审查认为不属于其管辖的，应当按照《实施办法》第三条的规定，告知当事人向有管辖权的基层人民法院提起诉讼。当事人坚持起诉的，可以将案件直接移送到有管辖权的基层人民法院。

（二）关于行政案件提级管辖问题

根据《行政诉讼法》第二十四条的规定，上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定。这是实现行政案件提级管辖的法律依据和重要渠道。实践中，受制于行政机关的级别等因素，一些具有规则意义或者可能存在“诉讼主客场”现象的案件，难以进入较高层级法院审理范围。因此，改革过程中，一方面要强调推动审判重心下移，另一方面要完善具有普遍法律适用指导意义的案件提级管辖机制，这样才能最终实现四级法院审级职能改革的目的。

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四级法院审级职能定位改革中行政审判工作的若干问题

于厚森  梁凤云  李小梅

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【规范性文件】

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