《当代卫生事业管理学术丛书：基本药物制度监测评价研究》对基本药物制度监测评价进行了系统全面的研究，主要内容包括基本药物制度监测评价基础，基本药物零差率销售监测评价，基本药物制度促进合理用药、促进居民医疗服务可及、促进药品合理配备使用、促进基层医疗卫生机构发展、促进基层机构激励机制建设，基层医疗卫生机构补偿机制建设，基本药物制度综合评价等，并构建了基本药物制度监测与评价指标体系，详尽地阐述了各个评价指标的界定、计算方法及意义。本书以湖北省基本药物制度监测为典型案例，分析基本药物制度的实施效果和存在的主要问题，并提出了相应的完善对策，对今后基本药物监测评价工作有较高的参考价值。
    《当代卫生事业管理学术丛书：基本药物制度监测评价研究》适合各级政府卫生行政管理人员、基层医疗机构管理及相关人员、研究人员以及高等医药院校的学生、教师和其他有兴趣的读者阅读参考。

    第一章 基本药物制度监测评价基础
    监测是根据一定的指标、特定的目的，对事情的发展过程进行观察、测量、跟踪和记录，并根据监测结果或者确定的问题来改进项目执行。监测具有动态、持续、发现问题、记录、反馈交流、进行调整的特点。
    评价是对事物价值判断的过程，是依据相关的监测资料或者其他有效资料，运用综合计算、观察和咨询等方法对事物进行符合分析的过程，或是通过对照某些标准来判断观测结果，并赋予这种结果以一定的意义和价值的过程。一般而言，观测结果仅能反映现状，只有通过评价才能对现状的意义加以判断。
    公共政策监测评价对政策方案可行性考察、政策实施过程监测、政策目标实现程度判断等有重要意义，主要表现在：一是检验政策效果的基本途径；二是为公共政策未来走向提供重要依据；三是合理配置公共政策资源的基础工作；四是使公共政策进程更加科学化；五是缓解社会矛盾的有效途径。即公共政策监测评价的重要意义在于它是迈向政策科学化和民主化的必由之路。
    第一节 基本药物制度监测评价背景、作用、意义
    实施基本药物制度是中国政治、经济、社会、医药卫生事业发展的客观要求，开展制度的监测评价更是卫生政策科学化与民主化的必然要求。
    一、基本药物制度监测评价背景
    国家基本药物制度是国家医疗卫生制度的重要组成部分，也是国家药物制度的核心内容之一。研究国家基本药物制度，为居民提供安全、可及、价廉的基本药物是控制药品费用、减轻疾病带来的经济负担、保证基本药物公平可及的重要保障。2009年8月18日，卫生部、国家发展和改革委员会（简称国家发改委）等九部委发布了《关于建立国家基本药物制度的实施意见》，并确立了基本药物制度的七个基本政策框架，标志着我国建立国家基本药物制度工作正式实施。根据《关于建立国家基本药物制度的实施意见》，到2011年，我国将初步建立国家基本药物制度；到2020年，全面实施规范的、覆盖城乡的国家基本药物制度。
    为了探索和积累经验，积极稳妥推进基本药物制度，湖北省决定自2009年年底，各市（州）选择30%的县（市、区）政府举办的基层医疗卫生机构实施基本药物制度；实施基本药物制度的基层医疗卫生机构，全部配备使用基本药物，实现零差率销售；到2011年，初步建立起国家基本药物制度，即全省所有政府举办的基层医疗卫生机构实施基本药物制度，全部配备使用基本药物，实现零差率销售；到2020年，将全面实施规范的、覆盖城乡的国家基本药物制度。
    在这一过程中，建立基本药物监测和绩效评估制度是确保基本药物制度顺利实施的重要环节和工作内容之一。对基本药物政策后绩效评价（包括政策执行、执行结束的绩效评价）是保证基本药物制度顺利实施的重要手段。
    为全面掌握各地国家基本药物制度实施的进展情况，了解《国务院办公厅关于印发建立和规范政府办基层医疗卫生机构基本药物采购机制指导意见的通知》（国办发〔2010〕56号）和《关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的意见》（国办发〔2010〕62号）在各地的落实情况，卫生部于2010年开始要求各省组织开展国家基本药物制度监测评价工作。
    二、基本药物制度监测评价作用
    对基本药物制度实施进行监测评价对于全面实施国家基本药物制度有重要作用，表现在以下几个方面：（1）明确基本药物制度是否达到预期目标。政策监测评价是检验政策效果的最基本途径，对基本药物制度实施监测评价可以提供制度运行结果所带来的价值方面的信息，从而科学地诊断制度实施效果，判断是否达到了既定目标。
    （2）为制度走向提供重要依据。公共政策评价可为政策继续、调整或重新制定提供重要依据。对基本药物制度进行监测评价，可以判断制度的走向与方案是否一致，发现制度实施存在的问题，以便及时地进行调整。
    （3）为基本药物制度的深入发展奠定基础。湖北省同全国各省一样，目前正处于基本药物制度快速、大范围推广的特殊时期，对已经实施基本药物制度的试点地区进行监测评价，能够有效地监测制度效率和效益，为合理配置制度所需的资源奠定基础，为基本药物制度的大范围深入推广奠定基础，为基本药物制度的可持续发展奠定基础。
    此外，还表现在：结合中国经济社会发展的深刻背景，寻找医疗卫生体制改革的路径；为中央和地方政府研究医疗卫生体制改革提供科学依据；为我国医疗机构提高效率、增加人民福利提出针对性的政策建议。
    三、基本药物制度监测评价意义
    基本药物制度监测评价有着重要的理论价值和实践意义，主要表现在：
    （1）广泛吸收公共管理与公共政策研究的成果，丰富卫生政策和卫生政策绩效评价研究理论，扩展研究视野。
    （2）基本药物制度监测评价是政策科学化和民主化的需要。从政策科学的角度讲，只有对基本药物制度进行监测评价，才能保障整个制度的完整、科学，因此对基本药物制度进行监测评价是政策科学化的需要。同时，基本药物制度是一项惠民工程，人民群众有权知道制度的实施进展情况、取得的效果和存在的问题，只有对基本药物制度进行监测评价，并公布相关信息，才能保证群众的知情权，所以是政策民主化的需要。
    （3）监测与评价是卫生政策和管理的重要组成部分，目前我国与之相关的研究成果较少。
    （4）基本药物制度在我国是新生事物与政策，缺乏研究的总结，本书可弥补相关不足。
    因此，建立基本药物制度监测评价制度是建立与完善国家基本药物制度的必然手段。对基本药物制度实施监测评价可以判断基本药物制度的实施现状、结果与目标是否相符；可以为基本药物制度的修订提供依据，调整政策走向；能够有效地监测基本药物制度的效率和效益，为合理配置资源提供实证依据。
    第二节 基本药物制度监测评价基础
    基本药物制度监测基础主要有以WHO（世界卫生组织）为主开展的基本药物政策监测评价的实践基础、国内外研究实践基础以及我国相关政策要求的政策基础。
    一、基本药物制度监测评价的政策基础
    基本药物制度是国务院在《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009―2011年）》中确定的，是需要重点抓好的五项改革之一。目前，有关的政策、法规仍在逐步建立中。对基本药物制度进行监测评价是我国建立基本药物制度、深化医药卫生体制改革的现实要求。现阶段涉及的相关政策有以下几个方面：2008年，卫生部在“建立国家基本药物制度，保证群众基本用药”研讨会上提出要求，将建立基本药物监测信息系统和绩效评价制度纳入我国基本药物制度七个基本政策框架之一。这突出了基本药物制度监测评价在建立和完善我国基本药物制度方面的重要作用。2009年8月18日，卫生部、国家发改委等九部门联合发布的《关于建立国家基本药物制度的实施意见》也强调要加强基本药物制度的绩效评价，统筹利用现有资源，完善基本药物采购、配送、使用、价格和报销等管理信息系统，并要充分发挥行政监督、技术监督和社会监督的共同作用，对基本药物制度的实施情况进行绩效评价，促进基本药物制度不断完善。2010年1月7日，卫生部发布的《2010年卫生工作要点》指出2010年我国将制定基本药物制度实施监测评价指标体系，建立基本药物监测点。同时，卫生部卫生统计信息中心已经制定《医药卫生体制改革监测与评价方案》，国家基本药物制度的监测评价是其中的重要部分。
    2010年6月2日，卫生部药物政策与基本药物制度司（以下简称卫生部药政司）在对江苏等九省市开展预评价的基础上修改完善了基本药物监测评价指标，并向各省（市）卫生厅药政处下发《国家基本药物制度监测评价指标（征求意见稿）》（简称《监测评价意见稿》），以征求各省（市）药政部门意见。
    《监测评价意见稿》有如下特点：第一，定位于宏观监测与评价，在国家层面把握基本药物制度推行的情况。例如，《监测评价意见稿》涵盖的7大类指标33个具体指标总体侧重于宏观数据的测量，较全面地覆盖了国家层面基本药物制度需要评价和监督的内容。第二，《监测评价意见稿》需要各省在实践中完善，因为从理论上分析精准的数据是科学决策的基础。统计数据相当于号脉，是为了发现问题，进而寻求解决问题的途径。而差之毫厘的统计数据，则有可能带来谬以千里的政策结果。而《监测评价意见稿》中要求1～26项指标由省级卫生部门负责填写，并没有对如何获得这些数据做出具体规定，是采用调查法获得，还是上报数据？如果采用调查法，是采用普查还是抽样调查？样本量要达到多少才能反映实际情况？调查采用前瞻式调查，还是回顾式调查？
    如果由机构上报数据，数据表格应当在什么时间下发？填表员需要具备什么资质或级别？数据的真实性由谁负责？如何保证填写的数据与实际情况相符？总而言之，《监测评价意见稿》中没有涉及可操作性。第三，《监测评价意见稿》基本没有涉及如何实施监测，如如何选择监测主体，如何选取监测方式、监测时间点、监测的频率、监测的目标，这些问题都未涉及。因此，各省必须制定周密的计划，才能完成基本药物制度监测与评价的任务。第四，国际公认的，衡量基本药物制度推行的关键指标，如基本药物使用率和合理用药的指标均没有涉及。第五，《监测评价意见稿》中的调查目标主要在市、区、县层级，而对各省而言，基本药物制度执行的关键是基层医疗卫生机构。因此《监测评价意见稿》的指标和各省实际需要重点监测评价的对象有偏差。
    综上所述，各省监测评价基本药物制度时需注意：①卫生部药政司和省级药政部门在监测评价中的定位和角色不同，卫生部侧重于宏观监测，省卫生厅侧重具体执行情况的监测。省级药政部门对本省基本药物制度的监测和评价，除了完成卫生部下发的统计工作外，还应侧重使用适用于医疗机构的具体指标，如基本药物使用率、可及性、可负担性指标，这样才能获得科学的监测评价效果，为本省基本药物制度有关政策制定提供证据支持。②在监测评价工作中应首先确定科学的方法，包括开展调查的形式、方法、时间、频率、抽样方法等。③目前《监测评价意见稿》中的指标仅仅能够衡量一部分宏观情况，若需要完整衡量基本药物制度则需要通过科学的方法改进指标体系。④由于药政司没有公开《监测评价意见稿》中指标制定的原则、方法、目标等内容，加上《监测评价意见稿》中本身指标体系的某些缺陷，各省无法直接使用该指标体系的数据进行系统的问题分析和政策诊断。⑤各省开展完善的监测评价工作，需要正向开发基本药物监测评价方法，它应当包括监测评价工作目标（包括分级和分类别的指标体系）、调查研究方法、数据分析方法和监测评价方法等内容。
    二、基本药物制度监测评价的实践基础
    2010年，卫生部卫生统计信息中心已经制定了《医药卫生体制改革监测与评价方案》，并初步确定了医改绩效评价的6类18个指标，其中可及性指标3个、质量改善指标4个、费用指标2个、健康改善指标4个、满意度指标2个、风险保护指标3个，但是与建立基本药物制度相关的指标几乎没有，只有“基层卫生医疗机构输液率”与合理用药相关。
    WHO也为中国医改近期五项重点工作设计了监测与评价框架，包括投入与过程、产出、结果、影响（目标）等四个部分，并提出运用递进法来评价我国的卫生系统改革。在框架的基础上，WHO制定了中国医改的监测评价指标体系，122个指标中关于基本药物制度的指标有11个。
    2010年1月7日，卫生部发布的《2010年卫生工作要点》指出2010年我国将制定基本药物制度实施监测评价指标体系，建立基本药物监测点。2010年6月2日，卫生部药政司在对江苏等九省（市）开展预评价的基础上修改完善了基本药物监测评价指标，并向各省（市）卫生厅药政处下发《监测评价意见稿》，以征求各省（市）药政部门意见。《监测评价意见稿》包括两部分：一部分是由省卫生行政部门填写的，包括制定印发基本药物制度相关配套文件、基本药物招标采购、基本药物价格与报销、基本药物配备使用、基本药物投入与补偿、基本药物质量监管六大类指标；另一部分是由基层医疗卫生机构填写的，包括机构基本情况、基本药物采购配送情况、基本药物配备情况、基层机构综合改革情况、基本药物合理使用情况、机构人员培训情况、患者受益情况。
    综合国内外政策学研究实践，目前常用的基本药物制度监测评价指标体系结构见表1-1。
    综上所述，国外在药物政策和基本药物制度的监测和评价方面研究比较多，但很少涉及医疗卫生机构的具体实施情况，所以不适合直接运用于我国基层医疗卫生机构基本药物制度的监测评价中。而我国基本药物制度的监测和评价工作也正处于起步阶段，还需要不断地完善。因此利用公共政策评价、基本药物制度、绩效评价等相关理论，结合WHO药物政策监测与评价的理论与实践经验，在《监测评价意见稿》基础上构建一套适合于我国基层医疗卫生机构使用的基本药物制度监测评价指标体系意义重大。
    第三节 本次监测评价主要内容框架与指标
    一、本次监测评价主要内容框架
    基本药物制度监测评价指标体系主要包括以下八个部分。
    ……

丛书总序
前言
第一章 基本药物制度监测评价基础
第一节 基本药物制度监测评价背景、作用、意义
第二节 基本药物制度监测评价基础
第三节 本次监测评价主要内容框架与指标

第二章 基本药物零差率销售监测评价
第一节 监测评价指标的意义及解释
第二节 监测评价指标分析

第三章 基本药物制度促进合理用药
第一节 监测指标的界定、计算与假设
第二节 监测评价结果
第三节 研究结论

第四章 基本药物制度促进居民医疗服务可及
第一节 相关的监测指标界定与计算
第二节 监测评价结果

第五章 基本药物制度促进药品合理配备使用
第一节 监测指标界定与解释
第二节 监测指标分析结果

第六章 基本药物制度促进基层医疗卫生机构发展
第一节 促进基层医疗卫生机构人力发展
第二节 促进基层医疗卫生机构业务发展

第七章 基本药物制度促进基层机构激励机制建设
第一节 基层医疗卫生机构工资激励
第二节 基层医疗卫生机构人员激励机制研究

第八章 基层医疗卫生机构补偿机制建设
第一节 基层医疗卫生机构主要收入水平
第二节 基层医疗卫生机构主要收入结构及补偿机制分析

第九章 基本药物制度综合评价
第一节 综合评价模式设计、指标及框架
第二节 综合评价方法及综合评价

第十章 基本药物制度监测评价完善建议
第一节 监测指标体系研究
第二节 监测评价过程管理建议
主要参考文献

附录1 基本药物制度监测评价指标解释
附录2 湖北省基本药物制度监测评价指标解释
附录3 2009~2011年湖北省基本药物制度监测评价报告（政府版）
附录4 2011年湖北省基本药物制度监测评价报告（基层版）