虽然私营标准的采用明显增长,但离全球通行影响仍然很远。尽管这些标准越来越受到关注,但国际市场并未将私营标准(如GlobalGAP)作为参考,更不用说要求严格遵守。
9.3食品法典面临的挑战和机遇
虽然没有很有力的证据证明私营食品安全标准明显破坏了法典标准、准则和建议发挥的作用,但其在全球农业食品价值链中越来越成为一个支配性的管理机制,确实对国际食品法典提出了挑战和机遇。在标准制定速度和包容性方面尤其如此。私营食品安全标准表明了私营部门利益相关方在现行制度安排未能提供必需的保护水平的领域,包括打击违反食品安全规定的行为,防止市场份额和品牌资产的损失等,建立新的管理制度的能力和意愿。私营标准可在法典和ISO确定的管理框架内起作用,但如果意识到有需要,也可以在本框架外起作用。这样,法典面临的挑战就是继续为公共和私营部门使用者制定标准、准则和建议。
国际食品法典的标准制定过程的速度(或缺乏速度)和复杂性一直以来是个关注点(Henson等,2001),包括2002年的评估(CAC,2002)。这里的关注是,食品法典不能以采纳者需要的速度制定新的标准或者修订标准。这和私营标准的相对快速建立形成了对比(见上述),私营标准所涉及的企业或组织成员数量少、关注面窄、共同利益多。例如,建议性国际操作规范-《食品卫生通用原则》-自1969年首次采用以来修订了4次,而BRC《全球食品安全标准》自1998年开始实施以来已经修订了5次。许多法典标准花费更长时间制定和/或修订。虽然私营食品安全标准的出现使法典在全球食品安全系统中的影响可能会加强(而不是像某些人暗示的那样减弱),但这取决于新问题出现时法典是否有能力以比新问题的出现及已有方法和实践的变化更快的速度制定标准、准则和建议。食品法典委员会每年召开一次会议而不是两年一次会议,这一举措标志着此方面一个重大的改进。
私营食品安全标准的崛起还意味着法典使用群正发生着变化,或者至少正在扩大。传统意义上来说,食品法典的作用是为官方食品管理系统的执行制订规则,这意味着主要受益对象是政府。私营食品安全标准为食品安全管理增加了一个层面,食品法典在制定工作计划和制定标准时需要考虑到这一点。必须牢记:法典的影响力和意义取决于政府和私营标准制定者对法典标准、准则和建议的采用程度。私营标准制定者不受WTO规则的限制,如果法典反映公认的良好规范,他们就会以法典为基础;如不能,他们就会寻找其他途径。如果私营标准符合使用者需求,它会为法典发挥更大影响力提供很大的空间。正如成员国越来越多的监管机构正在接受私营食品安全标准,将其作为实现更高合规水平和/或降低成本的方法,食品法典需要将这些标准的采纳者和制定者看做是“合法”客户。
食品法典委员会仍是制定与食品安全相关的标准、准则和建议的唯一真正的国际性机构,而诸如GlobalGAP和GFSI这类组织的出现正对食品法典在何种程度上真正代表全球,尤其是发展中国家的利益相关方的利益提出了质疑。从本质上讲,食品法典的决策过程是由政府驱动的,而这多方面考虑了不同国家利益相关方的利益。国际非政府组织可以看做是食品法典委员会的观察员,但不享有决策权。在食品法典委员会谈判桌上,发展中国家的“声音”也被认为是有限的(Henson,2002)。与法典标准相比,尽管参与制定私营食品安全标准的利益方的范围要窄得多,随着时间的推移,相关组织更加开放并整合了范围广泛的利益。这可以从GlobalGAP和GFSI的成员结构中看出,二者已经明显偏离了原来作为欧洲重要食品零售商这一核心(见上述)。例如可以认为,与食品法典委员会相比,发展中国家生产商的利益更能在GlobalGAP中得以体现。其实,与国家政府和国际标准制定组织如食品法典相比,私营部门可能更有兴趣将标准制定程序向更大范围的利益相关方开放,以此转移批评并塑造其标准的合法性。
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