民以食为天，食以安为先，老百姓一旦对食品产生恐惧，将导致社会情绪低落和失控，甚至会危及社会稳定。食品安全形势日趋严峻，政府忧心如焚，到底是什么原因导致了商业诚信的大幅滑坡？
    生态安全之所以重要，基于两个因素：其一，生态环境退化，会妨碍经济的可持续性发展；其二，环境破坏和资源短缺，将引发民众的不满，特别是环境难民，可能导致国家的动荡。

    公共危机与政府再造
    国家应急管理体系建设战略转变：以制度建设为中心
    应急管理体系建设是当前中国政府的一项重点工作。自取得抗击SARS胜利以来，全国应急管理体系建设的“一案三制（应急预案，应急工作体制、机制和法制）”工作正在加快推进。随着全国应急预案编制工作和各省区市省级总体应急预案编制工作的基本完成，全国应急预案体系初具雏形。国务院办公厅已经专门设立应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，各地方、各部门也纷纷设立应急管理机构。国务院分别于2005年7月22日至23日、2006年7月7日至8日召开全国应急管理工作会议。十届全国人大常委会第二十二次会议审议了《突发事件应对法》。这些工作标志着全国应急管理体系建设工作逐步进入一个规范化、制度化、法制化的轨道。
    国家应急管理体系建设是一项系统工程。从垂直角度看，它包括中央、省（自治区、直辖市）、市、县各级政府；从水平角度看，它包括针对各种类型、各种程度的突发公共事件；从突发公共事件的生命周期看，它包括事前、事中、事后不同的阶段；从应急管理的参与主体看，它包括政府、企事业单位、非政府组织以及其他社会力量。当前，国家应急管理体系在建设过程中还面临一些深层次的矛盾和难题，它们构成了国家应急管理体系下一步建设的体制性障碍。这些体制性障碍主要表现为：在纵向政府间关系方面，上下级政府之间应当采取集权还是分权的模式？在横向政府间关系方面，不同部门之间的权、责、利应当如何划分？在常规与应急的政府职能划分中，国家应急管理体系建设应当侧重哪个阶段？在参与主体方面，政府在整个应急管理网络中应当承担怎样的职责？这些问题构成了当前国家应急管理体系建设实现从被动应付型向主动保障型的战略转变的根本性挑战。
    本文以中国的历史经验为背景，采用历史的、比较的和制度的方法来分析国家应急管理体系建设及其演进的动态过程。认为：国家应急管理体系建设是一项综合性很强的改革，它在很大程度上反映了当前国家制度建设的诸多重要内容。起源并发展于中国软性威权主义体制的政府制度框架，演化出一种政府内部、政府与社会之间特殊的关系结构。模糊的权限与非制度化的分权导致在制度上形成“灰色地带”，是构成当前中国国家应急管理建设面临困境的根本原因，也是国家应急管理体系建设转变的直接障碍。基于此，推进中国国家应急管理体系建设的有效改革战略，必须以促进制度建设为中心，在更基础的层面全面提升国家应急管理能力，为实现国家应急管理从被动应付型向主动保障型的战略转变奠定坚实的基础。为此，本文将上述思想概括为以下四个相互联系的理论命题，并对它们进行表述和阐释。
    从被动反应到主动保障：关于应急管理职能定位
    应急管理的职能定位不能仅限于应急处置阶段，还必须涵盖前期的预防准备、监测预警以及后期的调查评估、善后恢复阶段，从而改变传统的被动式撞击反应模式，实现一个全过程、主动保障型的应急管理模式，把各种危险因素消灭在萌芽状态。
    突发公共事件通常遵循一个特定的生命周期。每一个级别的突发公共事件，都有发生、发展和减缓的阶段，需要采取不同的应急措施。因此，可以按照社会危害的发生过程将每一个等级的突发公共事件进行阶段性分期，以此作为政府采取应急措施的重要依据。根据社会危害可能造成的危害和威胁、实际危害已经发生、危害逐步减弱和恢复3个阶段，将突发公共事件总体上划分为预警期、爆发期、缓解期和善后期4个阶段。政府应急管理的目的，就是通过提高政府对突发公共事件发生的预见能力、事件发生后的救治能力以及善后恢复阶段的学习能力，及时有效地化解危急状态，尽快恢复正常的生产、生活陕序。
    西方发达国家的应急管理都经历了一个从事后应急处置转向事前预警的渐进型发展历程。相反，中国政府应急管理的基本特征是被动式撞击反应，重事后反应，轻事前预防、预测、预警和事后的恢复、评估、调查和危机总结、学习工作。在突发公共事件的预防准备、预警监测方面，中国习惯性地沿用计划经济体制下行政命令方式，缺少主动科学的防范策略和灾害监控及预警措施，导致应对措施和应急反应始终处于被动局面。这在客观上造成了对每年度或者更远时间内可能产生的各种突发公共事件缺乏宏观性总体考虑，对一些明显可能升级为危机事件的问题缺少事先详细的预警分析，结果导致政府应急反应成为撞击式的被动反应模式。从实际工作来看，诸如国际形势的未来走向对中国可能产生的重大危机事件、股市崩盘对社会稳定的影响、重大城市发生特大自然灾害（如大地震）等问题都是可通过事先的预备、预防和预警工作来加以防范，避免或是减轻事件发生所造成的损失。
    在善后恢复、评估、总结学习方面，每一次危机既是危险也是机遇，关键是如何从事件中学习，对事件进行全面、深入的调查是化危险为机遇的一个重要方面。受诸多制度性因素的制约，目前，中国的突发公共事件调查评估机制尚不完善，调查人员比较单一、调查内容比较薄弱、调查结果的公开程度较低，调查的客观性、完整性和及时性较差。这些特征降低了政府从危机中学习的能力，导致的一个后果是同质性的突发公共事件在中国接连发生。例如，虽然根据现行的《宪法》第七十条，全国人大常委会可以组织特定问题的调查委员会，开展对SARS事件过程调查，并向全国人大常委会提交调查报告以供作出相应的决议，但在实践中这一措施运用得很少。相反，加拿大、新加坡以及中国香港、中国台湾等国家（地区）都在SARS爆发期间或结束后及时开展了对事件过程的调查，分析危机产生的原因，总结处理危机经验，追究有关责任人，并及时把调查结果向社会公开以接受民众的监督。
    针对当前在职能设计上所存在的问题，国家应急管理体系建设应当实行一个全过程管理的运作模式，把事前预防、事后处理、善后评估纳入应急管理工作范畴，实现关口前移，从事后被动型到事前主导型转变。工作的重点是做好日常的应急准备、预备和预警等基础性工作，提高政府的突发公共事件预警和防范能力，做好日常的应急管理教育、培训、演练以及其他各项基本制度建设，充分实现日常预防与应急处置、常态管理与非常态管理的有机结合，减少应急管理的运行环节，降低行政成本，使得国家应急管理工作基于制度，成于规范。
    从垂直控制到重心下移：关于纵向政府间关系
    改变中央与地方权责不对称的制度现实，对各级政府在应急管理工作中的权责要作制度化的规定，把全国应急管理工作的重心下移，实行属地管理、地方负责的原则，赋予地方在应急管理中对称的权力与责任，使地方有充分的激励把事态控制在基层。
    传统政府组织中的权力受到组织层级的节制和规则的严格制约，权力与信息转换的时滞导致政府应急管理往往错过了最佳的处理时机。为此，目前发达国家一般都建立于国家级和地方级的常规应急管理组织机构，注重部门之间、国家与地方之间的协调应对。发达国家的经验是建立应急管理机构，包括中央指挥中枢机构（如俄罗斯联邦安全会议、美国国家安全委员会、韩国国家安全保障会议等）和常设性的应急管理综合协调部门两部分——前者可以有效动员、指挥、协调、调度地区资源应对突发公共事件；后者以协同各方力量，从国家安全高度制定长期的应急战略和计划，在地方各级层面上也相应地设立相关部门。例如，1994年，俄罗斯设立联邦紧急事务部，负责整个联邦自然和人为灾害应急救援统一指挥和协调，工作成果直接对总统负责。1997年，美国成立联邦紧急事务管理署（FEMA），总部设立在华盛顿，拥有4个综合性办公室、4个职能性的业务部门、1个紧急事务援助运作中心，并在全国设立了直属的10个地区分部和1个紧急事务援助中心、1个消防学院和1个培训中心。1961年，日本设置“中央救灾委员会”作为全国综合协调机构，下设24个中央的省和厅作为指定行政机关以具体安排救灾事务，同时下设60个包括日本银行和日本电信电话公司以及运输与电力等重要的公司或事业单位具体安排和贯彻救灾行动计划。

法治成就大国——《大国策》系列丛书导言
公共危机与政府再造
公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择
国家应急管理体系建设战略转变：以制度建设为中心
公共危机全球化趋势
公共危机管理：国际趋势与前沿动态
危机管理的国际借鉴：美国突发公共卫生事件应对体系

越不知情，越恐慌
突发公共事件分类、分级与分期
重大事故应急预案分级、分类体系
大型公共活动风险控制
突发公共安全事件的风险沟通难题
关于城市事故应急救援预案

生态安全与国家安全
生态安全与突发生态公共事件应急管理
我国生态安全的现状与法律保障
国家生态环境安全法律问题
中国自然灾害应急救助管理

油价悬念
世界能源格局与中国的能源安全
国家资源安全及其系统分析
中国能源安全中的马六甲因素
相互依赖与中国的石油供应安全
中国未来人口发展的粮食安全与耕地保障

民以食为天
人口要素对我国食物安全的影响现状与趋势
中国粮食“政策型”波动及政策转型
我国水污染加剧及水生态破坏致食品安全堪忧
中国食品安全行政管理
食品安全管制中的政府责任及策略
美国食品召回制度及对我国食品安全的启示