第一章 中国社会管理体制改革总论
社会管理就是规范和协调社会关系、社会行为和社会组织以维护社会秩序的活动。社会管理包括社会子系统的自我管理和公共权力系统（又可称为党政权力系统）对社会子系统的外部管理两个部分。这里重点考察党政权力系统对社会子系统的管理。改革开放以前，党政不分，政企不分，国家与社会不分。政府承担了过于繁重的社会事务，成为典型的“全能国家”，而社会则属于尚未分化的整体性社会。在这种传统的社会管理体制下，社会的主动性和积极性受到压抑，基层社会自我管理的能力没有得到充分发挥，从而严重影响了社会各方面的协调和健康发展。改革开放以来，特别是进入新世纪以来，各级党委和政府在改革传统的社会管理体制方面进行了积极的探索，取得了很大的进展，但总体来看现有的社会管理体制仍然无法完全满足新形势新任务的要求。本书分析了我国进入新世纪新阶段社会管理所面临的新挑战，探讨了我国当前社会管理体制存在的主要问题及原因，提出了深化社会管理体制改革的总体思路，并就改革完善十个方面的社会管理体制提出了一些具体设想。
一、新阶段新挑战要求深化社会管理体制改革
改革开放30年来，现代化（工业化、城市化、信息化）、市场化、全球化的过程推动着中国社会发生深刻的变革。中国社会的发展已经进入了工业化社会、城镇化社会、法理社会、能动社会、原子化社会、多样化社会、丰裕社会、公民社会、信息社会、风险社会的新阶段。新阶段产生了大量新的社会问题和社会需求，解决这些新的社会问题，满足新的社会需求，保障人们的生存权和发展权等基本社会权利，都对社会管理提出了新的挑战和新的要求。
（一）工业化社会带来的新挑战
得益于30年来工业化的持续、高速推进，我国已经进入了工业化中期阶段，正在从农业社会转变为工业社会。2007年我国国内生产总值构成中第二产业比例为49％，第三产业比例为40％，作为第一产业的农业的比例已经下降为11％，与此同时第一产业就业人员比例已经下降为41％，另外59％人员在第二和第三产业就业。工业和服务业的产值和从业人员都已超过农业，我国已经成为新兴的工业社会。尽管各地区工业化水平相差仍很大，同时生态现代化仍落后于其他方面的现代化。
高速的工业化和向工业社会的转型，促进了生产力的大发展和物质的极大丰富，但与此同时也产生了许多新的社会问题。这些社会问题包括失业问题，污染问题，工伤和职业病、老龄化等。
在农业和家庭手工业、家庭副业相结合的自给自足经济下，只要有小块土地耕种，就不会有生存问题和失业问题。在现代工商业的冲击下，传统的家庭手工业和家庭副业因竞争不过现代大工业而走向衰落，单纯靠经营小块土地维持生存日益困难，农民开始离开土地到工商业领域寻找新的工作。随着资本密集型和技术密集型工业逐步代替劳动密集型工业以及一些产业如纺织业等失去竞争力成为夕阳产业，工业吸纳就业的能力和容量都在减少，结构性失业日益严重。随着全球经济衰退的影响，我国的失业问题更加严重。到2008年底，我国城镇登记失业率上升为4.2％，达到886万人，返乡农民工失业数估计达2 500万人左右，总失业人数超过3 300万人，实际失业率超过10％，毕业大学生失业率更高达12％。失业就意味着失去收入来源，失去人格尊严和享受生活乐趣的权利，失业对个人生存构成了严重威胁，高失业率和庞大的失业人群则对社会稳定构成了严重威胁。
随着重化工业逐步取代轻工业成为工业化的主力军，发展重化工业所带来的高能耗、高污染的问题日益严重。产业转移的过程也是高能耗、高污染的产业从城市走向农村、从发达地区向落后地区扩散的过程。我国地表水水质总体已经为中度污染，75％的湖泊呈富营养化。大气污染、土壤污染、农产品污染严重。生态破坏和环境污染已经成为危害人类健康的重要杀手。因环境污染危害居民健康引发的群体性事件持续增长，每年发生的环境污染纠纷达数万起。环境污染问题已经成为一个威胁人们生命健康和生活质量的热点社会问题，引起人们普遍而强烈的关注。
传统农业生产危险性比较小，而工业化大生产的危险性大大增加，人身伤害、生产安全事故、职业病对人们的生命安全构成了严重的威胁。我国在高速工业化过程中也伴随着安全生产事故的频发以及工伤和职业病的显著增加。据国家安全生产监督总局统计，2008年全国共发生各类事故413 572起，死亡91 172人。据劳动和社会保障部统计，2008年全国认定工伤事故近百万起，80％以上为农民工，工矿企业成为重灾区。另据统计，截至2006年，我国累计报告职业病例67万例，其中尘肺病14万例，而接触职业病危害因素的总人数超过2亿人，包括1亿进城务工人员和1亿多乡镇企业务工人员。频发的安全生产事故、大量的工伤事故、庞大的受职业病威胁的人群，对人们的生命健康和社会的和谐稳定构成了极大的威胁，已经成为迫切需要解决的社会问题。
工业化过程中人们的物质生活水平得到极大改善，平均预期寿命大大延长，1990年我国居民平均预期寿命为68.55岁，2000年平均预期寿命则为71.40岁。按照国家统计局的统计，到2007年底我国60岁以上人口占总人口比例已经达到13.65％（国际上规定这一比例超过10％就属于老龄化社会），我国已经进入了老龄化社会。我国总人口抚养比为37.42％，其中少年儿童抚养比为24.56％，老年人口抚养比为12.86％。随着独生子女政策的推行，一个家庭所要负担的养老人数大大增加，同时少年儿童抚养费用上升，由家庭完全承担老年人口赡养越来越不现实。家庭养老走向社会养老已经成为一种必然的选择。
（二）城市化社会带来的新挑战
改革开放以来，我国城市化进程取得了重大进展，正在由乡村社会转变为城镇社会。全国城市个数由1978年的l93个增加到655个，其中百万人以上的大城市由29个增至119个，城镇人口由1978年的17 245万人增至2007年的59 379万人，城市化比重由17.9％上升至44.9％，如果包括长期居住在城镇而没有计入城镇人口的农民工及其家属，城市实际人口比重已经超过总人口的50％，这表明我国已经迈进城镇社会的门槛。
城市化的快速推进和向城镇社会的转型，带来了人口的高度集中和高度流动，促进了工商业的发展和人们生活水平的提高，促进了城市文明向乡村人口的传播和人们素质的提高。但与此同时，人口的高度集中、高密度、高异质性和快节奏等城市特性，引发了一系列严重的城市社会问题，同时也产生了新的农村社会问题，以及大量人口在城乡之间来回流动所产生的社会问题。
城市化引发的新的社会问题包括城市贫困问题、贫民区问题、高犯罪率、高自杀率、高精神病发病率等。由于失业、下岗、破产、患病、残疾、孤寡而陷入生活困境的城市贫困人群成为一个新的贫困阶层。按照民政部2009年第一季度统计数据，接受城市最低生活保障救助的贫困人口数高达2 340.5万人，这在一定程度上反映了城市贫困人群数量之可观。城市贫民居住区多处于城乡结合部或城中村，这里危旧房多，棚户屋和集体合租屋多，居住条件差、卫生条件差、饮食条件差，是城市中的疾病多发区和犯罪高发区。城乡贫困问题和城市贫民区问题诱发了大量犯罪行为。这些年来犯罪率持续上升，1982年我国每万人中刑事案件立案率为5.5件，2007年增至36.5件次；1978年每万人口中治安案件查处率为9.9件，2007年则增至58.0件。因人际关系紧张、心理疾患而导致的自杀现象日益突出。据中国心理卫牛协会资料显示，2000年以来，我国每年有28.7万人自杀，年均自杀率为十万分之二十三，每一个人自杀对周围5位亲友会产生巨大影响。另据统计，我国目前有1 600余万精神疾病患者，其中160万人对社会治安构成危害。
城市化过程中大量农村青壮年劳动人口涌向城市，导致不少农村出现家庭空巢化，留守老人、留守妇女和留守儿童群体数量庞大，迫切需要得到社会保护。根据全国妇联和有关研究机构测算，我国农村留守老人接近2 000万人，留守妇女1 085万，留守儿童5 800万人（每4个农村儿童中有1人留守）。他们普遍缺乏安全感，缺乏必要的生活照料，精神和感情需求得不到满足，家庭生活和劳动负担重，生活质量很低。
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