我的公共财政观
何振一
对公共财政基本范畴的理论认识，中国财政学界分歧颇大，至今缺少共识。这种状况不仅极大地制约着中国特色社会主义财政学科建设，更导致了财政理论创新工作，大大落后于中国公共财政体系改革实践的需要。因此，在新时期，很有必要加快这方面的研究步伐，深入展开这方面的讨论，以促进理论认识的深化，为中国公共财政体系改革提供理论支撑和满足财政学创新的需要。这里仅就公共财政的几个基础理论问题谈点个人看法，以图抛砖引玉，促进研究的深化。
一 公共性是财政的本质属性
人类社会的财政发展史表明，财政从来就是一种社会职能，就是公共的，满足社会共同事务需要（下简称社会共同需要）乃是财政的本质属性，它并不是市场经济出现后的产物。
（一）社会共同事务需要的产生
社会共同事务需要的出现，是人类社会生产力发展的结果，是社会发展到氏族社会阶段，社会的再生产组织结构，从单一层次发展成多层次后，在社会再生产过程中，产生了独立于社会生产单位和消费单位之外的社会共同事务而形成的。根据唯物史观的揭示，历史中的决定性因素，归根结底是直接的生产和再生产。但是生产本身又有两种，一种是生活资料，即食物、衣服、住房以及为此所必需的工具的生产；一种是人类自身的生产，即种的繁衍。一定历史时代，和一定地区内的，人们生活于其下的社会制度，受这两种生产的制约，一方面受生产力发展阶段的制约，另一方面受家庭发展阶段的制约。生产力越不发展，劳动产品的数量、社会的财富越受限制，社会制度就越在较大程度上受血族关系的支配。氏族社会制度就是生产力发展导致血族关系进步引起的。人类之初，生产力极其低下，单靠个人不可能取得足以维持生命需要的消费品，也无法抵御猛兽的侵袭，只有结成集体才能生存下去。因此，从人类产生之始就有社会。有社会存在似乎就应当有社会共同事务的存在。历史事实证明，人类社会之初，社会共同事务是不存在的。当时，由于生产力低下，人们征服自然的能力有限，完全是靠双手采集和猎取天然的植物和动物产品为生，基本上是从手到口的生产过程。因而，一个原始人群体，人数不可能太多，社会的再生产组织结构也很简单，一个原始人群体就是一个社会，同时也是一个生产单位和一个消费单位，社会、生产单位、消费单位是三位一体的。在这种社会组织层次单一的情况下，群体内各个成员消费需要的满足，也就是整个社会需要的满足，不存在个人消费需要与社会共同需要的区分。
经过一个漫长的岁月之后，人类征服自然的能力逐步有所提高，到蒙昧时期的中级阶段，发现了火，人类掌握了取火和用火的本领，能够用火加工食物和创造器具。火的发现和利用，对于人类社会的发展有着巨大的作用。“就世界性的解放作用而言，磨擦生火还是超过了蒸汽机，因为磨擦生火第一次使人支配了一种自然力，从而最终把人同动物界分开。”火的运用使人类食物的范围扩大了，比如鱼、蚌和某些植物的根块之类，只有用火加工，才能完全变成可以吃的东西。在中国古代有所谓燧人氏“钻燧取火，以化腥臊”的传说，说的就是发明了火的情况。食物范围扩大，食物数量增加，加速了原始人群体的繁衍，人数的增加，同时也促进了原始人群体的扩大和分裂，增加原始人群体的数量。食物范围的扩大，也扩大了原始人的生产领域。有了这两个条件，原始人群体内就出现了按年龄的自然分工，从事不同的生产活动。因而，年龄相近的同辈人之间，两性关系增多起来，并逐渐形成习惯，不同辈分之间的性关系被排除。这种按照辈分划分的婚姻集团，伟大的马克思主义创始人之一，也是伟大的人类历史学家恩格斯把它称之为“血缘家庭——这是家庭的第一个阶段”。家庭的出现开始孕育着原始人群体组织结构的改变。火的发现和运用，也增强了人类同寒冷气候做斗争的能力，以及防御野兽袭击的能力，使原始人群体的生活空间和生产空间不受气候和地域的限制，创造了原始人群体在一定的地域内定居下来的条件。经过若干时候，原始人群体慢慢地定居下来，处于同一地域内的原始人群体之间，从偶然相遇发展到有比较多的联系，于是两性关系上又产生了新的因素，出现了原始人群体之间通婚的现象，随着时间的推移，这种婚姻关系从个别的偶然现象，发展成普遍的经常现象，从而排斥了按辈分的血族群婚制，进而禁止了兄弟姊妹之间的性关系，实行了血族外的婚姻制，著名的古代社会学家路?亨?莫尔根在他所著《古代社会》一书中，称之为普那路亚婚姻制。两个通婚的原始人群体，在同一血族内，各自都分化成以女子为核心的集团和以男子为核心的集团，每一个原始人群体内的这两个半边的男女，彼此绝对不能通婚，必须与另外一个血族组成的原始人群体的两个半边成婚。这样，原来的原始人群体就出现了新的组合。恩格斯说：“每个原始家庭，至迟经过几代以后是一定要分裂的原始共产制的共同的家庭经济，决定着家庭公社的最大限度的规模，这种规模虽然依条件而变化，但是在每个地方都是相当确定的。不过，一旦发生同所生子女之间不许有性交关系的观念，这种观念就一定要影响到旧家庭公社的分裂和新家庭公社的建立。”这个家庭公社就是原始人群体以直系血缘关系结合起来的社会集团，这就是母系氏族公社。氏族公社的出现，引起了社会组织结构的变化，一个氏族是一个生产单位，也是一个消费单位，但它已不再是一个社会，而仅仅是组成社会的一个基本单位。氏族社会一开始，天然地就必须由两个以上氏族公社组成，而不能仅仅由一个氏族公社组成。因为在氏族内部禁止通婚的情况下，一个地域内，至少要有两个不同血缘关系的氏族存在，氏族社会才能存在和发展下去。所以，氏族社会一开始就是由两个以上氏族组成的群落。而后，随着氏族人口的发展，一个血缘基础上的氏族，又要分化出若干个女儿新氏族，共同组成胞族。在一个地域内，往往要存在若干个胞族组成的氏族群落，这个群落就成为一个部落，成为一个独立的社会。这样氏族社会就从原始人群体的单一结构转变为以氏族为社会基本单位，以一个母亲直系血缘关系的若干女儿和孙女组成的胞族，为社会的中间层次，以多个不同血统的胞族组成的氏族群落为社会的上层组织。氏族社会组织结构的这种层次性，就造成了社会的生产和生活的组织活动同社会管理活动的分离，每一个氏族内的生产和生活，都以各氏族为单位独立组织，由全体氏族成员共同生产，所得成果共同消费。但氏族之间因婚姻及血缘关系又是相互联系密不可分的，共同组成统一的社会，这就必然的要发生各个氏族无法自己完成的社会共同事务需要，诸如，对外与其他部落交往及战争，对内调节纠纷，保卫部落安全，组织全部落的宗教节日庆典，召开氏族全体会议等等。这些共同事务的执行，就成了部落的职能，这种社会的再生产组织结构的变化，社会共同事务需要的发生，也就必然地引起分配关系的变化。“所谓的分配关系，是同生产过程的历史规定的特殊社会形式，以及人们在他们生活的再生产过程中互相所处的关系相适应的，并且是由这些形式和关系产生的。”在氏族社会的生产关系中，发生了由社会集中从事的社会共同事务需要，也就必然要产生满足社会共同事务需要的分配关系，这就是财政。当然，在氏族社会产生之后，很长的一个时期内，氏族社会的规模还不很大，氏族社会共同事务不仅不多，而且往往是一些临时发生的事务，并非经常存在，财政分配活动也不经常存在。并且，在发生社会共同事务时，也大都是由各氏族成员在生产之余进行，许多事情可以交由各胞族去完成，很少需要从各氏族的生产成果中集中动员出一部分来满足。因此，尽管从社会总体的观点来看，社会劳动已分为两个部分，一部分用来满足氏族成员个人消费需要，一部分用来满足社会共同需要，或社会一般需要。但这种分配最初还没有完全从各个氏族的生产和消费的活动中分离出来，所以，这时的财政仅仅处于萌芽形态。
（二）原始财政的形成
当人类社会发展到蒙昧时期的最后阶段和野蛮时期的低级阶段后，氏族社会的生产力又有了很大发展，生产规模和生产的内容都进一步扩大了，这时，人们不仅掌握了植物种植，而且掌握了生产陶器等许多物质资料的生产技能。在中国西安半坡的母系氏族社会遗址的出土文物中，就发现有大量的生产和生活用工具以及农产品。正如恩格斯在分析蒙昧时期高级阶段的情形时说的那样，“我们的确就可以看到，已经有定居而成村落的某些萌芽，以及对生活资料生产的某种程度的掌握，如：木制的容器和用具，用木质纤维做成的手工织物（没有织机），用树皮或芦苇编成的篮子，以及磨制的（新石器时代的）石器。火和石斧通常已经使人能够制造独木舟，有的地方已经使人能够用木材和木板来建筑房屋了。例如，在美洲西北部的印第安人中间，我们就可以看到这一切进步”。随着氏族社会的生产规模和生产范围或内容的扩大，部落要解决的共同事务也增加起来，比如随着生产力的提高，人口不断增加，氏族社会内部派生出来的新氏族数量也不断增加，各氏族之间及氏族成员之间，纠纷也就日益增多起来，这就增加了部落调节纠纷的工作量。再比如，人口增加，氏族数量增加，安排耕地的分配和公共的生产设施的建造等等任务，也就日益繁重起来，随着社会共同事务增多，集体商议事项也增加起来，并且随人口和氏族数量增加，商议事情时，参加的成员也多了起来，这就要有大型集会的场所，公共活动的设施等等。此外，在这个时期内，人们已积累了一些原始的医术经验，出现了专职为人们治病的人员，这种医疗虽然很原始幼稚，而且又都是和迷信巫术混杂在一起，但毕竟是开始了社会医疗活动。此外，由于各氏族社会的人口增加和氏族个数的增多，以及生产范围的扩大，也使在同一地域的不同部落之间，接触的机会增多，从而部落间的纠纷也就增多起来，这样，不仅部落之间调解纠纷的社会共同事务增加起来，而且，部落之间武装冲突的需要和防御部落、氏族安全的设施需要也经常化了。当时，武装冲突的频繁和激烈的情况，在中国神话传说中就有叙述。氏族社会各项社会共同事务需要的规模扩大和经常化之后，仅靠各氏族成员生产之余，由各氏族分头实施是无法办到的，只有把各氏族的一部分人力和物力动员出来，集中使用，才能保证社会共同需要的满足。因而，满足社会共同需要的分配，终于全部从各个生产单位和消费单位，即氏族内部的分配中分离出来，形成了独立的社会集中的分配活动，财政分配终于成为一个完整的独立形态。氏族社会财政规模，可以从中国考古学的成果中得到证实，例如在前边提到过的属于中国仰韶文化的西安半坡遗址，就是一个很好的实例。这个遗址仅发掘出的一小部分，总面积约有5万平方米，其中可以看到许多公用设施，在村落中心是氏族成员的居住区，有密集的房屋，在居住房屋的中心部位，有一座面积约l50多平方米的大型房子，是公共集会的地方，有公共仓库和陶窑场，在村周围有一条深和宽都有五六米的大防御沟等设施。这些历史的遗迹说明，氏族社会发展到野蛮时期的低级阶段，社会共同需要已有很大发展，满足社会共同需要的分配规模，也已相当可观。如果我们舍象掉社会性质的不同，把这些公用设施和防御设施，与后来文明时代社会的财政所维持的一些公用设施和防御设施相比，无疑，它已与文明时代财政没有多少差别。可见，此时财政已不再处于萌芽状态，已完整地出现在原始氏族社会上。
（三）原始财政向阶级国家财政的演变
氏族社会发展到农村公社历史阶段，标志着原始社会已发展到最后阶段，经过一个漫长的发展岁月之后，开始了从无阶级社会向阶级社会演变。在这演变过程中，首先产生了阶级财政，而后，在阶级财政支援下产生了国家。国家形成后，由于国家占据财政职能执行主体地位，原始财政形态也就随之转变为国家财政形态。然而这一转变依然是要以执行社会共同需要职能为基础的。
1.阶级财政产生
原始无阶级财政发展成阶级财政，是随着农村公社生产关系的发展变化，逐步从农村公社财政演变而形成的。它是由于原始共产制解体，私有制产生和发展，贫富分化日益扩大，富有者凭借其财力，占据了社会管理和满足社会共同事务需要的主导地位，向社会共同需要塞进阶级私货的结果。
这种情况，从一些开化较晚，还处于原始社会后期发展阶段的民族历史资料中随处可见。农村公社发展的最后阶段中，随着主要生产资料从家族公有，逐步转化为家庭私有，一夫一妻父系家庭私有制的确立，各个家庭的富裕程度上的差别越来越明显，在农村公社内部出现了富裕户和贫困户的两极分化。富裕户借助自己富有，对农村公社的社会共同事务贡献大，而逐渐取代了原来依血缘关系推举的贫困的家族长，并且取得执行社会共同事务职能的带头人的地位。农村公社时期的财政收入，大部分是通过社员自愿捐献方式筹集的，谁拿出的多，谁就可以取得办事的主持者地位，谁拿出的多，谁就会得到社会成员的称赞，就会在群众中提高威望。加之传统的习惯在农村公社中任公职，不仅是无报酬的，而且在执行公职，处理社会共同事务中，所发生的费用还要自备。比如，村社中开会商量什么公共事务时，都要由主持人泡酒，边喝边议，最后议决了还要轮流喝酒，才算定下来，不喝酒不算数。这些酒都要由主持人出。村社的宗教活动费用更大，云南西盟佤族，在当年每次大的宗教活动，都以杀鸡、杀猪或剽牛（杀牛）为祭品，同时要耗费大量米和酒供参加祭祀的社员食用，例如有一个名叫岳宋寨的公社，一次搞“拉木鼓”祭神需要剽牛，一个富裕户为了争取当主祭，一次献出用来剽牛的牛就达72头之多，外加大量米和酒。这样，贫困户是无力承担公职的，但对富裕户来说，却是得天独厚的机会。社员们往往从经常对公社财政贡献大、有能力承担执行公职费用的人中间推举村寨的公职人员。富裕户就利用这一天时地利人和的优越条件，借助自己的实力，不断向村社的社会共同事务需要提供财力，以取得社员们的信任和敬佩，从而逐步取得执行社会共同事务的主导地位。比如当时有一个叫马散寨的村社与另一个叫彭奇寨的村社，两家闹纠纷已50年，彭奇寨想请人去调解，但又怕要赔偿，这时在近邻的扬寨村社有4个富裕户愿意帮助调解，4人去马散寨泡两次酒，并替彭奇寨赔偿了几十条牛，终于解决了纠纷。这4个人的行动得到两寨人的高度赞扬，威望大振，结果被扬寨人推为公职人员。再比如，马散寨的大“窝郎”即第一把手，由于家境不佳，有事出不起牛和酒，都由头人中的富裕户艾万替他出，结果艾万在社员中威信超过了“窝郎”，有事都找艾万，成为实际上的第一把手。随着贫富差别的发展，富裕户对村社财政贡献越来越大，结果农村公社财政分配权逐步被富裕户所掌握，越来越多的公职权力被富裕户取得，贫困户逐步被排挤出去。富裕户就是这样靠自己富有，通过向农村公社财政多做贡献方式取得社会共同事务主导权力的。
展开
