清朝的奏折制度，大体沿袭明朝，也有
其因革损益而独创的部分。奏折制度仍以
公题私奏为原则，公事用题本，私事用奏
本。但一个大臣的“私事”与“公事”有时
实在很难明显地划分，甚至连曾任浙江巡
抚，为雍正皇帝所宠信的大臣李卫，也曾误
将“公事”用奏本奏报，而受到斥责。题本
与奏本最显著的不同，是题本上盖有上奏
人的职衔关防。奏本或奏折因系大臣以私人身份上给皇帝的报
告，所以在封面上不盖关防。题本因系公事，可以动用兵部所
颁发的火票，以驿站传递，由通政司转呈。奏本因系私事，则
由大臣的家人直接呈送宫中，非不得巳，不能动用兵部的火票。
故宫博物院所藏的宫中档案，就是内外大臣以私人身份上给皇
帝的奏本或奏折。保存题本最多的则为“中央研究院”历史语
言研究所，这批档案当时差一点就被做了纸浆，是创办史语所
的傅斯年先生，以两万银元抢购的。所谓内阁大库的档案，指
的就是这批档案。当时与甲骨文、汉简，以及敦煌的收藏，被
称为史学界四大重要发现，是轰动学术界的大事。
满清入关定都北京后，为了便于统驭满汉及蒙古大臣，了
解各地方的情形起见，特规定地方上的封疆大吏，如总督、巡
抚、布政使、按察使、学政，与武职官员如提督、总兵、八旗
都统及各地驻防的将军等，均得以私人身份向皇帝奏报事情。道
府等以下的官员，非经特别恩准，是没有此项上奏权的。这是
皇帝与大臣间秘密通讯的一种方法，大臣借着奏折将其所见所
闻的地方情形，报告给皇帝，皇帝借着朱批将其旨意谕之臣下，
所以这一类的奏折，也可统称为“朱批谕旨”。奏折制度，对皇
帝而言，可以不出宫“门”，“能知天下事”。对大臣而言，上奏
权使其成为皇帝的“股肱耳目”，是义务，也是权利。
为了缜密起见，当总督、巡抚
上任之时，皇帝即赐以报匣若干，
准许他以私人身份向皇帝报告事
务。此报匣有二把钥匙，一把随同
报匣赐给大臣，一把则由皇帝亲
自保管，所以只有皇帝及上奏之
大臣才能开启报匣，其它官吏不
准也不能开启报匣。奏折的书写
须正楷，不能潦草，而且怕泄漏机密，奏折要大臣亲自书写，不
能假手于幕府人员。皇帝看过奏折后，也亲自用红笔在上批示，
称为朱批，也不假手于亲信大臣。康熙皇帝曾有右手受伤，用
左手执笔亲自批示的事。由此可知，康熙皇帝对奏折制度之重
视。经皇帝阅过朱批的奏折，再发还原上奏大臣阅看保存，雍
正即位后，即谕令内外大臣等将他们所保存的朱批奏折一律缴
还宫中，不能抄写、存留、隐藏，或焚毁，否则“断不宽宥，定
行从重治罪”。从此朱批奏折的缴还就成了定例，“缴批”二字
也变为专有名词。博物院所藏的宫中档案，就是大臣等缴还宫
中的奉折。
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