第1章 美丽中国建设的背景
1.1 经济增长方式转型的需求
从改革开放到党的十八大以来，中国物质财富得到了极大积累，人民生活水平显著提高，资源能源消耗大幅增长，主要社会经济发展指标实现了快速增长(图 1-1)。其中，GDP增长 142倍，能源消耗总量增长 7倍，城市建成区面积增长 6倍，城镇居民人均可支配收入增长 71.5倍，城市供水总量增长 6.6倍。但以无节制消耗资源、破坏环境为代价换取经济发展，导致能源资源、生态环境问题越来越突出。例如，能源资源约束强化，石油等重要资源的对外依存度快速上升；耕地逼近 18亿亩①红线，水土流失、土地沙化、草原退化情况严重；一些地区由于盲目开发、过度开发、无序开发，已经接近或超过资源环境承载能力的极限；全国一些地区持续遭遇雾霾袭击，大气污染、水污染、土壤污染等各类环境污染均呈高发态势等。如果这种状况不改变，能源资源将难以支撑、生态环境将不堪重负，反过来必然对经济可持续发展带来严重影响，使得发展空间和发展后劲越来越小。
图1-1 改革开放以来中国主要社会经济发展指标变化
1.1.1 资源短缺造成发展不可持续
资源是人类生存的基础。在人口、资源、环境三者中，资源处在中心环节。与人类生存发展最为密切的是土地资源、矿产资源和水资源。资源短缺是指资源的供应量无法满足需求量的现象，它是人类现代化发展过程中必然要面对的问题。随着生产力的大幅提高，人口大量增长，全球性的资源短缺危机正向人类提出警告。资源短缺表现在水危机、耕地紧张、矿产资源不足、森林面积减少等方面，随着资源种类不断增加，资源短缺的形式也越来越多。导致资源短缺的原因有很多，工业化、现代化过程中的大量开采和浪费是主要原因，人类对自然资源的开采和使用速度远远超过了资源自身再生速度，大部分自然资源在短期内无法再生和修复；另外，人类对资源的利用效率低下，循环利用资源的能力不足，也加剧了自然资源的短缺，而自然资源分布不均也导致了区域性的资源短缺。
资源短缺对人类社会发展的负面影响最为直接，主要原因是人类生产和生活的必需品都来源于自然资源，自然资源是人类安身立命的基础，资源短缺直接影响人类可持续发展。对于经济发展来说，生产原料的缺乏影响经济建设的步伐，制约长期、持续的发展；对于环境来说，容易引发生态破坏，导致环境恶化；对于社会来说，资源的供给与需求矛盾势必导致社会发展的不平衡，影响社会和谐；对人类自身来说，直接阻碍了生活水平和生活质量的提升，也威胁人类的生存与发展。
资源具有生存、环境与经济价值，其生存价值和环境价值统称为生态价值，生态价值与经济价值之间存在着相互制约和补充的关系，在一个较长时期，这些价值都会通过经济价值表现出来。例如，当资源的生态价值较大时，经济发展的成本会较小，劳动生产率会更高，经济发展的速度会较快；而当资源的生态价值较小时，则会相反。同样，当资源的经济价值小时，它的生态价值就得不到充分反映。可见，从系统和较长时期看，资源的生态价值和经济价值是统一的。在经济发展过程中，对资源的利用必须既注重其经济价值，又注重其生态价值。如果对某种资源的使用量超过一定限度，则社会从中得到的经济价值是有限的，但为此而失去的生态价值可能非常大，这时的资源使用量严重地得不偿失。从长远看，经济的发展不能突破资源的永续供给量，所以一个社会的资源能否得到可持续利用，决定着该社会能否实现经济的可持续发展，或者说，资源的可持续利用状况决定着该社会的经济可持续发展能力。
1.1.2 环境污染导致人与自然关系紧张
在人类社会现代化过程中，最先出现的生态问题之一就是环境污染。环境污染包括水污染、空气污染、土壤污染、光污染、噪声污染、辐射污染等，自然和人为皆可导致污染事件的发生，并导致人类与自然关系的紧张。
世界上许多国家，包括一些发达国家，在发展过程中经常发生严重的环境污染事件。20世纪发生在西方国家的“世界八大公害事件”，如洛杉矶光化学烟雾事件、伦敦烟雾事件、日本水俣病事件等，对生态环境和公众生活造成了巨大影响。有些国家和地区，像重金属污染区，水被污染了，土壤被污染了，积重难返。西方传统工业化的迅猛发展在创造巨大物质财富的同时，也付出了十分沉重的生态环境代价，教训极为深刻。
中国作为一个发展中的大国，能源资源相对不足、生态环境承载力不强，已成为中国的一个基本国情。发达国家一两百年出现的环境问题，在中国 40多年来的快速发展中集中显现，呈现明显的结构型、压缩型、复合型特点，老的环境问题尚未解决，新的环境问题接踵而至。走欧美“先污染后治理”的老路，无节制消耗资源、不计代价污染环境，经济发展必将难以为继。目前，中国的经济发展处于增长速度换挡、经济结构调整以及前期刺激政策叠加三重因素作用之下，已经步入新常态，只有找准推动经济发展的着力点，才能实现经济的可持续发展。为此，中国将生态文明建设的理念融入中国特色社会主义经济建设中，大力发展循环经济、绿色经济以及清洁生产，将发展的着力点由速度转移到质量和效益上来。建设生态文明，并不是要放弃经济发展，而是要在充分考虑资源承载力、环境承载力的前提下，严格按照自然规律办事，既要实现生产发展、生活富裕，又要实现生态良好。正如习近平总书记所指出的，要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念。
1.1.3 生态危机引发社会矛盾加剧
众所周知，随着科学技术的迅猛发展，人类改造自然的能力不断提升，社会生产力得到了发展，巨大的财富被积累。中国跨越式发展遇到了资源环境瓶颈。改革开放 40多年来，中国年均经济增长率几乎是同期世界发达国家的 3倍，但由于更多依赖粗放式的经济增长方式，依靠高消耗、高投入的发展路径，中国经济的高增长背后也是以巨大的环境资源牺牲为代价的。近年来，中国北方多地冬春季频现的雾霾问题，严重影响了人们的工作和生活质量，人们对生态环境的抱怨不断增加，甚至导致社会冲突。例如，四川什邡的钼铜项目、江苏启东造纸厂排污、宁波镇海 PX项目等，由于当地居民保护环境的意见得不到尊重、诉求得不到满足，自发形成的邻避运动把环境保护与社会发展矛盾的常态问题扩展为更为复杂的政治和社会问题，最终政府被迫放弃这些项目建设。如果与人民利益密切相关的生态环境危机得不到及时改善，不仅影响中国经济的发展，还会激发社会矛盾的加剧，甚至危害社会的稳定。
1.2 资源利用方式变革的需求
党的十八大报告提出“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”。生态文明建设对于中国经济可持续发展至关重要，既有利于破解资源瓶颈，又有利于解决环境问题，更有利于建设美丽中国。未来，必须树立自然资源管理的新理念，通过推动资源利用方式根本转变，加快建设生态文明。
1.2.1 资源刚性需求继续增长
当前，中国正处于工业化快速推进的关键时期。国际经验和国内实践都表明，在未来一段时间内，中国能源资源消耗还将有一个持续增长的过程，这是由中国目前所处的发展阶段、产业结构、技术水平等多种因素共同决定的。但随着工业化的推进，中国工业面临的节能减排降耗压力极大，亟须转变高增长、高消耗、高排放和低效益的粗放型发展模式(乔标 ， 2014)。中国长期靠资源的高消耗来支撑经济增长，滥用、浪费资源的现象曾普遍存在。例如，乱砍滥伐森林、毁林开荒、陡坡开荒屡禁不止，致使中国长期以来年年造林不见林，森林覆盖率难以明显提高；草场利用不合理，重用轻养，超载放牧，致使中国的草地资源不断退化；矿产资源开发的无序状况也大量存在，致使中国原本并不丰富的矿产资源衰减更快；只重视生产、生活用水，忽视生态用水，出现了多条河流中上游过量取水，超量灌溉，下游断流干涸的现象。为此，必须充分认识各类自然资源的有限性，并有针对性地采取不同的有效措施对资源的过度开发利用甚至掠夺式开发进行遏制，在合理开发利用的同时对其进行切实的保护，以达到资源可持续利用的目的。
1.2.2 资源利用效率不高
技术水平低是导致中国能源资源利用效率不高的根本原因，这也进一步加大了对能源资源的需求量。目前，中国总体能源利用效率约为 33%，比发达国家低近 10个百分点；电力、钢铁、有色、石化、建材、化工、轻工和纺织 8个行业的主要产品单位能耗比国际先进水平平均高出 10%～20%。此外，中国被动锁定于国际产业链分工的底端，产能长期集中在附加值较低的领域，路径依赖性较为严重，缺乏技术创新动力，单位增加值能耗远高于发达国家(乔标 ， 2012)。自然资源有限性对经济的持续发展、人类社会的持续发展是一项很重要的限制性因素。增加资源利用的科技含量，提高资源的利用效率，关键是要坚持“科技是第一生产力”的观点，大力发展科技，增加生产过程中的科技含量，科学合理地利用资源，提高资源的利用效率，让有限的资源发挥其最大的效益，经济与社会的可持续发展才有可能得到保证。
1.2.3 资源管理形势严峻
当前，中国正处于生态文明体制改革的关键期，也是各类改革政策出台的密集期，这对自然资源的保护和开发利用起着极为重要的作用。但总体看来，无论是自然资源开发利用理念，还是管理制度和体制，不同程度上皆存在不健全、不完善的问题，很大程度上影响自然资源管理制度改革政策的效能(马永欢等 ， 2017)。
1. 适应生态文明要求的资源开发利用理念尚未形成
发展理念影响自然资源开发决策。长期以来，以 GDP论英雄的政绩观，导致地方政府盲目追求经济增长，普遍存在“重金山银山、轻绿水青山”的观念，加之高投入、高消耗、高污染的传统生产方式没有根本改观，中国经济增长在取得举世瞩目成就的同时，也付出了高昂的代价。资源利用粗放与约束趋紧并存，环境污染和生态退化严重相互影响，淡水危机、气候异常、物种灭绝等生态安全难题频现，成为制约生态文明建设的重要障碍。这些问题的出现与缺少顶层规划、盲目开发、过度开发有关。为此，必须牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。
2. 适应生态文明要求的自然资源管理制度尚不完善
自然资源管理制度是生态文明制度体系的重要内容。目前，源头严防、过程严管、后果严惩 3个环节均缺乏适应生态文明要求的管理制度。其中，在源头管控方面，自然资源资产产权制度还不完整，资源产权不够明晰，资源权益保护不力；用途管制制度尚未覆盖全部国土空间，造成对湿地、滩涂等资源的保护不力；法律法规体系不完善，立法部门化、法规不配套，综合性法律缺失。在过程严管方面，资源节约集约利用缺乏科学的标准规范和考评机制，政府对资源配置的干预作用强、程度深、范围广，市场的决定性作用未能充分发挥；国土空间缺少系统性的综合整治，致使山水林田湖的生命共同体被人为割裂。在后果严惩方面，缺乏严厉的责任追究和赔偿制度，对违法违规开发利用自然资源、地方政府越权配置资源等行为难以实行有效监管。利益主体缺位，法律权力不足，尚未形成自然资源权利秩序，缺乏有效的自然资源纠纷处理机制。对此，需要围绕生态文明体制改革健全自然资源管理制度。
3. 适应生态文明要求的自然资源管理体制尚未建立
自然资源管理体制是我国生态文明体制的重要组成部分，也是基础性制度。自然资源管理体制改革是对生态文明领域相关机构职责的重组调整、科学配置，从而进一步加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，以更好地使生态文明体制改革“四梁八柱”总体框架落地生根，加快推动生态文明一系列制度创新，推动形成绿色发展、低碳发展、循环发展的内生机制。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对生态文明建设做出一系列顶层设计、制度安排和决策部署，对生态文明建设的认识高度、推进力度、实践深度前所未有，生态文明建设取得了很大成就。应按照“三个统一”的要求，将相关部门的自然资源管理和生态环境监管、空间规划管理等相关职责进
展开
