谈判
1946年2月，国民党政府设置花园口堵口复堤工程局，由国民政府黄河水利委员会委员长赵守钰兼任局长。此时解放区故道堤防干疮百孔，复堤准备工作刚刚开始。3月1日，国民党政府不等复堤完工，迫不及待开始花园口堵口。
得知国民党置下游人民生死于不顾，一时民怨积愤。据当时报纸记录，“沿河居民莫不蹙额皱眉威以大难降临”。堤内百姓听说“黄水”要回来，甚至每天哭叫“非死没门”，他们奔走相告，要向政府请愿。
此时，国共双方正处在军事调停阶段，全面内战尚未爆发，国民党政府忌惮来自民间的舆论压力。3月3日，赵守钰赴河南新乡，与当地正在开展军事调处的中共代表周恩来、美国代表马歇尔和国民党代表张治中进行会晤，商洽黄河堵口复堤问题。
开封协议——
1946年4月1日，国民政府黄河水利委员会代表、中共冀鲁豫边区政府代表、联总代表、行总代表汇聚开封，就黄河归故问题做第一次正式谈判。解放区政府与国民党政府在堵口和复堤程序、治河组织人员构成、河床居民迁移救济资金来源等议题上立场相去甚远。经过艰难谈判，4月7日几方达成《开封协议》。
协议内容：堵口复堤程序方面，堵口复堤同时进行，花园口合龙日期待双方会勘下游河道堤防后决定；施工机构方面，堵口机构仍维持原有堵复工程局系统，中共区域复堤工作由中共方面推荐人员参加办理；河床内村庄迁移救济问题，原则上自属必要，一面由国民政府黄河水利委员会拟定预算呈请中央核发，一面向行总、联总申请救济，在中共管辖区内河段由中共代表转知当地政府筹划救济。
菏泽协议——
根据《开封协议》约定，4月8日起，国民政府黄河水利委员会、联总代表在解放区代表陪同下，用时8天对黄河故道进行了查勘。
堤防年久失修，处处残破不堪。故道现状让调研组一行触目惊心，发自内心不想让黄泛区的悲剧再度于故道上演。国共双方期待一次抛弃党派利益的合作。4月15日，赵守钰一行完成查勘回到菏泽，在目睹黄河故道真实情况后，国共双方经过商议达成了《菏泽协议》。
协议内容：故道复堤、浚河、裁弯取直、整理险工等工程完成后，花园口堵口工程再行合龙；河床内村庄救济，由国民政府黄河水利委员会呈请行政院每人发给10万元（法币）迁移费；冀鲁两省修防处设正副主任，正主任由国民政府黄河水利委员会委派，副主任由解放区委派…一
从“堵口复堤同时进行”，到“复堤工程完工后再行合龙”，再及河床迁移费用的筹款途径等方面，菏泽协议都比开封协议更进一步，黄河归故中的国共合作，似乎触手可及。
南京协议——
期待中的真诚合作，幻灭之迅速超乎想象。《菏泽协议》签署后仅两天，国民党中央通讯社、《中央日报》连续发文，称“黄河下游复堤工作两月内进行”，又及“倘秋汛期前不克完成堵复全部工程，政府方面实不能负其全责”。国民党宣传机器马力全开，污蔑解放区复堤不力。
花园口堵复计划与国民党发动内战的步骤相契合。4月1日，国民党召开参政会，撕毁政协决议与停战协定，独裁者蒋介石关于黄河归故的军事企图已不加掩饰，令堵复工程局务必在7月1日前完成花园口堵口。
堵口现场人头攒动，万余民工昼夜劳作，堵复进展迅速，至5月中旬，口门浅水部分埽工已做完1000米，后戗修成40米宽大堤，用以堵复深水部分架设的铁轨木桥也已铺设到西岸，工程即将进入合龙阶段。
势态愈发危急，冀鲁豫解放区代表赵明甫、王笑一等人立即赶赴南京，向中共驻南京代表团团长周恩来做了汇报，以期在高层寻求解决方案。
周恩来对谈判的核心关切做出指示，划清了谈判底线。
5月17日，南京谈判局势焦灼。冀鲁豫解放区代表主张应集中力量先行复堤，待本年大汛过后再行堵口；国民党代表则拒绝停止堵口，坚持堵口和复堤同时进行。
经过艰难的谈判，会谈形成折中方案：堵口可以继续，但大汛前口门抛石以不超过河底2米为限，控制口门流量，使大汛时河水只从故道分流部分，“以不使下游发生水害为原则”。复堤和河道内居民迁移救济所需器材与工粮，“由联总、行总从先从速供给”。
谈判桌外，周恩来展示了高超的沟通艺术与人格魅力。为敦促《南京协议》的落实，《南京协议》签订之后，周恩来还专门会见了联总中国分署代理署长弗兰克芮、联总工程顾问塔德，形成六条口头协定。后又专程邀请塔德赴解放区考察复堤工程，争取一切可以团结的力量。P8－12
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