1牧草地流转市场基本概念与基础理论
　　牧草地流转研究是当前内蒙古自治区草牧场流转制度改革所面临的一大难点，是草原治理与牧区工业化、城镇化进程中草牧场流转亟待解决的关键科学问题。党的二十大报告强调“大力推进生态文明建设”和“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”，内蒙古草原是世界上类型最丰富、保存最完整的天然草原之一，承担着我国北方地区生态保障和游牧地区居民生活保障的双重功能。因此，本书研究对保障草地的持续发展和有效利用具有重要现实意义。
　　本书选取的研究对象——锡林郭勒草原是最为典型的草原之一。该地区是草地“三权分置”、草地确权、牧草地流转改革的全国试点区域，对其进行牧草地流转研究具有较强的理论价值与应用价值。结合当前农村土地“三权分置”改革，分析牧草地流转对农牧民生活、对牧区农牧业供给侧结构性改革和农牧业发展新动能、对生态环境等的影响，具有较强的现实意义，更有利于构建牧草地流转市场，促进产业融合和乡村振兴。本章将着重介绍牧草地流转市场的基本概念与基础理论。
　　1.1概述
　　1.1.1概念界定
　　自然资源泛指天然存在的并有利用价值的自然物，如土地、矿藏、气候、水利、生物、海洋等资源，是生产的原料来源和布局场所。对国家或地区的自然资源、自然条件进行综合分析评价，是地理学的重要任务之一。
　　关于土地资源（土地）的内涵，有关土地的概念，有较多的阐述。自然土地是作为自然综合体的土地，是处于地球表面人类日常生产、生活活动所及的三维空间之内的，由土壤、沙砾、岩石、矿物、水、空气、生物等物质构成的，处于不同地貌、地势、地物、地质、水文及相关的气候状态的自然综合体。经济土地是由自然土地与人工土地相结合而成的自然—经济综合体，是经过人工改良之后的土地（周诚，2003）。
　　近些年来，地理学视角下的“土地（系统）”已经发生了很大的变化，明确提出了“地理学的研究对象是作为人类家园的地球表层、人类与地理环境的关系、人地关系地域系统等在时间和空间中变化的一切地理现象”，但是，由于其中有众多的关键概念也造成了“缺乏核心的困惑”。因此，近些年来逐渐认识、提出并将其重心向“人地关系地域系统”转移，认为“‘人地关系’维系着‘环境变化’‘景观’‘发展’‘风险’等人类—环境地理学的关键概念，而‘地域系统’凝聚了‘空间’‘时间’‘全球化’‘区域和地方’‘尺度’及‘系统’等空间分布地理学的关键概念”。可以明显看出，地理学对地球表层即“土地（系统）”的研究实际上已经明确为“人地关系地域系统”（蔡运龙等，2012）。
　　经济学有关“土地（系统）”的概念是，土地即自然，“是未经人的协助而自然存在的一切劳动对象，作为一切活动的一般空间基础”，是一切财富的源泉。例如，美国的伊利（Richard T.Ely）和莫尔豪斯（Edward W.Morehouse）在《土地经济学原理》中指出，“土地一词的含义，就经济学的术语来讲，不仅限于土地的表面；它包含一切天然资源——森林、矿藏、水源等在内”，“它的意义不仅是指土地的表面，因为它还包含地面上下的东西”。而英国经济学家马歇尔（A.Marshall）在《经济学原理》中指出：“土地是指大自然为了帮助人类，在陆地、海上、空气、光和热各方面所赠予的物质和力量。”
　　综上所述，我们认为土地，即土地系统，由地球陆地一定高度和深度范围内的土壤、岩石、矿藏、水文、大气和植被等要素构成的自然—经济综合体，体现其土地资产的重要作用（张裕凤，2019）。
　　（1）草地
　　草地是草本植物群落的泛称，包括湿生的草甸、中生的次生高草甸、亚高山草甸及旱生的草原等。《草地分类》（NY/T 2997—2016）将草地定义为：地被植物以草本或半灌木为主，或兼有灌木和稀疏乔木，植被覆盖度大于5%、乔木郁闭度小于0.1，灌木覆盖度小于40%的土地，以及其他用于放牧和割草的土地。农学或畜牧学从草地为草食家畜提供饲料的角度认识草地，将放牧的草地称之为“草场”或“草牧场”，而将用来打草储草的草地称为打草场。任继周（1990）认为，草原是主要生长草本植物，或兼有灌丛或稀疏树木，可为家畜和野生动物提供生存场所的大面积土地，是畜牧业的重要生产基地。贾慎修（1982）认为，草地是草和其着生的土地构成的综合自然体，土地是环境，草是构成草地的主体，也是人类经营利用的主要对象。草地是主要的土地利用类型，保护好草原有着重要价值，因为越来越多的个人需要草地资源（Knig et al.，2014)。
　　我国实行自然资源统一调查制度和国土空间统一规划制度，因此作为与耕地、园地、林地等平行的土地利用类型，对草地或草原的调查和监测必须依据《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2017）。按该分类标准，草地是指生长草本植物为主的土地，并且将其分类为天然牧草地、沼泽草地、人工牧草地、其他草地。可见，《土地利用现状分类》中的草地的概念和分类还是源自农学或畜牧学，即资源利用的角度。草地评价的对象应是依据《土地利用现状分类》完成的“三调”成果中的天然牧草地、沼泽草地、人工牧草地及其他草地4类（张凤荣，2021），不应包括城市绿地和临时种植饲草的耕地。
　　《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2017）中将草地定义为指生长草本植物为主的土地，具体分类见表1-1。表1-1《土地利用现状分类》中草地分类及编码编码名称含义04草地指生长草本植物为主的土地0401天然牧草地指以天然草本植物为主，用于放牧或割草的草地，包括实施禁牧措施的草地，不包括沼泽草地0402沼泽草地指以天然草本植物为主的沼泽化的低地草甸、高寒草甸0403人工牧草地指人工种植牧草的草地0404其他草地指树木郁闭度＜0.1，表层为土质，不用于放牧的草地
　　(2)草原
　　草原是指温带半干旱气候区，旱生或半旱生的多年生草本植物群落，植物种类以针茅属、羊茅属、冰草属、芨芨草属、隐子草属等禾本科植物为主，也有一些豆科和菊科等双子叶植物。由于水热条件的差异，又可划分为草甸草原、典型草原和荒漠草原三大类型。分布于我国内蒙古及黄土高原的草原，以及亚欧大陆中部其他地区和北美洲、南美洲的草原，都是畜牧基地（辞海编辑委员会，2002）。地理学从自然地理综合体的角度认识草原，草原被认为是温带干旱、半干旱区和热带干旱、半干旱区的以多年生旱生禾草为主组成的群落类型。根据草原在气候、地形、土壤和植被等方面特点的一致性，我国将草原分为温性草原、高寒草原、温性荒漠、高寒荒漠、暖性灌草丛、热性灌草丛、低地草地、山地草甸和高寒草甸等9大类（张凤荣，2021）。
　　（3）牧草地
　　牧草是人工栽培或野生可供刈草用或放牧用的细茎植物，以禾本科和豆科草本植物为主，有一年生、二年生和多年生等类型。牧草一般具有适应力强、产量高、饲料品质优良、耐刈割、耐放牧等特性（辞海编辑委员会，2002）。牧草地就是生长牧草的土地。
　　（4）土地流转
　　土地流转是土地承租人将土地使用权再出租给第三方的行为，是基于既存的土地权利通过法律行为或非法律行为将该权利转移给他人的事实。
　　（5）牧草地流转
　　《中华人民共和国农村土地承包法》中牧草地是指天然草地，其中按功能可分为打草场和放牧场。土地承包经营权的流转是指通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。牧草地流转是指拥有草原承包经营权的牧户将草原经营权转让给其他牧户或经济组织，即保留承包权，转让经营权，是牧区经济发展到一定阶段的产物。
　　（6）草原承包经营权
　　土地承包经营权是公民和集体组织依法对集体或者国家所有，并由集体使用的土地享有的承包经营的权利，但我国法律并没有对草原承包经营权做出具体界定。草原承包经营权是牧草地流转市场的交易对象且是不完全的产权，因此根据《中华人民共和国民法典》第三百三十一条规定，可以将草原承包经营权界定为：承包经营权人依法对其承包经营的草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事畜牧业等农业生产，并享有占有、使用和收益的权利。
　　（7）草原承包经营权流转
　　草原承包经营权流转（本书中又指草场流转），按照《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等法律规定，将草原承包经营权流转定义为：享有草原承包经营权的主体，依法采取转包、出租、入股、转让、互换、抵押及其他形式将草原承包经营权或经营权转移给其他牧户或经营者的行为。在牧区，草原承包经营制度发挥了保护草原环境的生态功能、促进牧区经济发展的经济功能、维护社会公平的政治功能和保障牧民生计的社会功能。
　　（8）农地“三权分置”
　　关于农地的“三权”是指所有权、承包权、经营权，而承包权和经营权合称“承包经营权”。所谓的“三权分置”是指土地所有权、承包权、经营权三权分置，即将原来的承包经营权一分为二。“三权分置”的提出明确了经营权的流转，农用地的流转主要是经营权的流转。草原“三权分置”改革是农村土地“三权分置”改革的组成部分，是在草原确权承包工作的基础上，将草原承包经营权分为草原承包权和草原经营权，完善集体所有权权能，稳定草原承包权，放活草原经营权，进行草原经营权流转。
　　2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》*次提出“三权分置”改革的概念，要求在稳定集体土地所有权的基础上，稳定土地承包权，放活土地经营权，“三权分置”改革是我国当前农用地产权制度改革的基本方向（高帆，2018）。此后，《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《深化农村改革综合性实施方案》相继提出在“三权分置”改革基础上，鼓励多种方式流转土地经营权，并通过合作社入股、托管等方式，发展多种形式的适度规模经营。
　　1.1.2研究目标和意义
　　牧草地流转是土地市场的重要组成部分，是当前农用地产权治理的重要内容之一。对进入21世纪后区域可持续发展综合研究的主要命题进行梳理（表1-2），草地治理是实现区域可持续发展目标的命题之一（樊杰，2019）。表1-2区域可持续发展综合研究的主要命题表范畴地域(陆地表层)-人地关系-可持续发展因素与机理区域可持续发展(社会-环境)动力学、影响人地系统变化的因素与机理及其时空分异规律、资源环境承载-响应-适应、人文因素作用的不确定性等功能与系统地域功能生成和演化、“点-轴-面”空间结构、“生活-生产-生态”空间比例的时空特征、人地关系地域系统的功能和质量、优化调控的关键政策阀门等过程与格局自然圈和人文圈相互作用、实体空间和非实体空间相互作用、区域依赖性、流空间过程和格局、不同区位原理的空间耦合、综合地理区划原理和方法等尺度与界面区位到空间结构的集成、不同空间尺度地域功能和结构的转换、人文-自然界面对地理过程和格局的作用、人文界面(线)对物质和非物质流的作用等
　　党的十八大以来，习近平总书记从生态文明建设的宏观视野提出“山水林田湖草沙”是一个生命共同体的理念，内蒙古草原是世界上类型*丰富、保存*完整的天然草原之一，承担着我国北方地区生态保障和游牧地区居民生活保障的双重功能，因此，保障草地的持续发展和有效利用具有重要现实意义。锡林郭勒盟典型草原区在内蒙古草地研究中*具代表性，锡林郭勒盟土地总面积约20万km2，其中农用地面积18.31万km2，约占土地总面积的91.55%，牧草地总面积为17.39万km2，约占土地总面积的86.95%，主要分布在北部牧区（东乌珠穆沁旗、西乌珠穆沁旗、锡林浩特市、阿巴嘎旗、苏尼特左旗、苏尼特右旗、镶黄旗、正蓝旗和正镶白旗）的大部分地区，是“中蒙俄经济走廊”的重要节点。随着经济快速发展、城镇化和工业化进程加快，农民市民化加速，农村土地流转日益频繁，以牧草地为主要土地利用类型的内蒙古自治区牧草地流转也日趋加快，牧民流转牧草地的意识与意愿不断加强。