陶希东，人文地理学博士，上海社会科学院社会学研究所研究员，硕士生导师。上海社会科学院创新工程（第二轮）“新发展阶段超大城市治理创新研究”首席专家。兼任中国社会学会理事、上海社会学会理事、中国社会学会社会地理学专业委员会理事、上海法学会慈善法治研究会副秘书长。香港大学、伦敦大学学院访问学者。主要从事社会治理、大都市治理、区域治理、行政区划、城市更新等多个领域的跨学科理论研究与决策咨询工作。近年来在《学术月刊》《社会科学》《城市规划》《城市发展研究》《解放日报》《文汇报》《学习时报》及光明网等主流媒体上发表学术性论文100多篇；出版著作10余部；主持完成国家哲学社会科学研究项目2项，上海市哲学社会科学规划项目、上海市决策咨询项目5项，地方政府相关决策咨询项目40余项；有多篇专报获国家和地方领导肯定性批示。

第三节 “十四五”时期上海城市治理面临的新形势新挑战

当今世界正经历百年未有之大变局。“十四五”时期，是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，也是上海在新的起点上全面深化“五个中心”建设、加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的关键五年。全面分析和客观判断国内外政治、经济、社会等领域发展的最新形势及其对上海城市治理带来的影响和挑战，是上海找准历史方位和坐标，继续审时度势、开拓创新，走出一条符合超大城市发展规律和特点的城市治理现代化新路、打造中国乃至全球超大城市治理“上海样板”的重要保障。

一、 主要形势

（一） 后疫情时代世界发展充满更大变数和不确定性

2020年新冠肺炎疫情的全球大暴发，充分表明了相互依存、瞬息万变和错综复杂是塑造当今世界的三大主流特征，经济缓慢恢复、社会艰难重构（不平等会加剧社会动荡，政府的作用会日益凸显，社会契约将会被重新定义）、地缘政治断层割裂（多边主义在混乱中终结，全球治理格局出现真空，各种形式的国家主义不断兴起）、加快环境重构（推动生物多样性、应对气候变化、打造自然友好型社会经济）、加快技术重构与数字化转型成为后疫情时代世界发展的总体特征。上述每个领域的变化，都有各自的趋势和特点，如在疫情冲击和数字化转型的共同作用下，有可能导致全球制造业向发达经济体回流，全球产业链供应链分散化、多中心化趋势进一步加强，本地化生产网络兴起，全球分工程度下降等，这势必对发展中国家，尤其是对国际化特征十分明显的上海经济发展带来一定的负面影响，从而带来连锁性风险和压力。更为重要的是，当今，疫情还在世界范围内肆虐，疫情短暂冲击可能演变成为持久性冲击。总之，尽管上述几个领域的变化趋势各有特点，但总体上可以明确，在错综复杂的快速变化之中，“十四五”时期世界发展充满着更大的变数和不确定性。充分发挥中国特色社会主义制度的优越性，深化城市治理制度改革创新，以更大的确定性应对外部世界的不确定性，“办好自己的事情”，是“十四五”时期任何一座超大城市治理的重要任务。

（二） 我国仍处于高质量发展的重要战略机遇期

针对当前和今后一个时期我国发展面临的形势，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》从总体上作出了我国仍处于重要战略机遇期、但机遇和挑战都有新的发展变化的重大判断。更重要的是，我国已经进入贯彻新发展理念、谋求高质量发展（碳达峰、碳中和）、打造高品质生活、重塑新发展格局的新阶段，“十四五”期间，我国城镇化发展将进一步加快，全面建成小康社会以后发展不平衡不充分的问题仍然十分突出，人民日益增长的美好生活需要明显提高，各方面任务十分艰巨而繁重。尤其是互联网深刻改变人类交往方式，社会观念、社会心理、社会行为发生深刻变化。因此，顺应新一轮产业和技术变革新趋势，按照高质量发展、高品质生活的新要求，建立健全城市治理体系和治理能力现代化，塑造相应的高效能治理新格局，努力实现城市更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，是包括上海在内的超大城市治理创新面临的共同形势和要求。

（三） 上海发展进入突破边界限制的全球城市区域新阶段

当前上海进入了高质量发展的新阶段，面临着“三大任务”“四大功能”“一大平台”“打造虹桥国际开放枢纽”等国家赋予的更大使命、开展先行先试的新机遇，特别是长三角高质量一体化发展战略的快速推动和重大共建项目的稳步实施，使得“十四五”时期的上海已经进入“城市区域一体化”发展的共建“全球城市区域”新阶段，一体化发展，不是简单的物理对接，而是深度的化学融合。因此，上海的城市治理创新，要从“四个放在”的更大视野出发，不仅要顺应数字化转型，贯彻“人民城市”新理念，创新城市治理理念、治理机制、治理方式，解决好城市行政区划边界内抑或自身辖区范围内的“大城市病”问题，解决限制城市发展的痛点堵点难点，营造全球一流的营商环境和生活环境，提高城市能级、核心竞争力和城市软实力，更要关注整个长三角大都市圈或城市群的事情，不断完善跨区域共治共建共享机制，协同打造最富有流动性、连接性、创新活力的“双循环新版图”。

二、 主要挑战

近年来，习近平总书记高度关注超大城市治理现代化问题，提出了包括人民城市、全周期管理、生命有机体等在内的诸多城市治理新理念、新思想、新要求，为未来超大城市治理创新提供了根本遵循。上海作为国家战略要地，“十四五”时期上海也将在更深层次改革、更高水平开放的格局中，谋求城市经济高质量发展，实现城市治理更加高效的目标。因此，从城市内外经济社会发展的趋势要求来看，“十四五”时期上海城市治理将面临如下挑战：

（一） 更高生活品质要求对公共服务供给能力及城市品质提出挑战

2020年，上海人均GDP达到 2.31万美元，已经越过发达国家人均GDP的门槛；当前上海居民生活品质总体处于国内领先水平。“十四五”时期，随着上海经济总量和收入水平的持续提高，在“人民城市”理念下，人们对生活品质和城市品质的追求将是一个不以人的意志为转移的必然趋势，尤其随着老龄化、农民工市民化、全球高技能人才集聚等步伐的加快，如何持续加大服务业开放，扩大教育、医疗、养老等公共服务供给和保障水平，提升包括家政服务在内的服务品质，满足人民群众多层次、品质化、个性化需要，落实好智慧服务、良好教育、优质医疗、舒适居住、满意工作、清洁空气、精彩文化等美好生活具体目标，是城市治理面临的首要任务。但目前上海在公共服务方面，一方面，从常住人口的实际需求来看，还面临着服务供给能力不足、均等化不够的问题，如外来流动人口子女还无法在上海上高中、养老服务依然存在“一床难求”的状况等；另一方面，基本公共服务的城乡不均衡问题依然突出，对同步提高全市人民过上高生活品质还有一定差距。习近平总书记指出：“推进城市治理，根本目的是提升人民群众获得感、幸福感、安全感。”因此，如何从人民至上的理念出发，紧紧抓住与人民群众切身利益高度相关的公共服务，提升公共服务品质，打造高品质生活、高品质城市，不断提升市民的获得感、幸福感、安全感，也是上海“十四五”时期城市治理的核心目标和重大挑战。

（二） 综合性复杂性社会风险对城市安全韧性治理的挑战

统筹安全与发展，确保城市安全运行是城市治理的核心任务，也是城市发展的底线。超大城市的高度社会异质性、流动性、复杂性、开放性、集聚性等特征，决定着其比一般区域面临着更严峻的风险挑战和安全压力。上海作为已经基本建成多个国际中心、人口高度密集的现代化国际大都市，常住人口已经超过2400万，市场主体270多万家，地铁运营总里程已达700千米，地铁日均客流1200万人次，拥有30层以上的高层建筑1500多幢，建筑总量13亿多平方米，路灯、消防栓等1495万个城市部件，1.4万多个住宅小区，电梯24万余台，水、电、气、油等地下管网设施长度达12万多千米，越来越面临着极端气候（热浪、严寒、洪水、海平面上升）、火灾、新技术应用（人工智能、无人驾驶）、重大传染病、恐怖袭击等诸多不确定性（“黑天鹅”）风险的巨大挑战，安全治理的难度进一步加大。上海前后耗时30多年、投资数万亿建成的大规模城市基础设施已进入超期服役或超负荷阶段，当前上海正处于城市建设管理的脆弱期。2020年新冠肺炎疫情充分暴露出了我国城市医疗卫生体系、社会治理、应急管理等方面诸多短板和问题，将成为“十四五”时期补短板的重点。从城市有机体角度出发，着力统筹好城市的发展和安全，下功夫克服城市的脆弱性，增强城市的整体韧性，确保整个城市能够沉着应对各种内外部突发风险，保持城市功能的正常运行和人民生命财产的安全，是上海“十四五”时期一项具有极端重要性和紧迫性的治理任务。

（三） 城市数字化转型对政府全方位统筹治理能力的挑战

“十四五”时期，随着大数据、物联网、人工智能、区块链等新一代信息技术的快速发展和深度应用，上海将进入数字化转型的深化阶段，但数字化转型在给城市经济社会注入动力和活力的同时，也将带来数据开放共享、数据隐私保护、数字鸿沟、大数据杀熟、数据平台垄断、数据交易等新挑战，对跨地域、跨层级、跨部门、跨行业的城市治理方式、治理体制机制提出全新的要求。目前，尽管上海已经建立了城市政务服务“一网通办”、城市安全运行“一网通管”这两个“牛鼻子”工程，也取得了卓越的治理成效，但在实践中，“两网”建设仍然面临着诸多有待深化改革与进一步创新的空间，如“一网通办”中的部门间条块分割不合作、无衔接现象仍然存在；数据开放共享机制不够顺畅；数据规范化标准化还有待进一步提升；社会认知度不够高等问题。“一网通管”存在覆盖面有限、顶层设计与基层需求之间脱节、市区街镇数据纵向打通依然困难、基层场景应用便利化不够、基层场景治理的保障性不足等问题和不足。习近平总书记在浦东新区开发开放30周年庆祝大会上指出，“率先构建经济治理、社会治理、城市治理统筹推进和有机衔接的治理体系”“三个治理协同和有机衔接”是未来城市治理体系建设的重要方向。因此，在现有基础上，按照数字化转型的要求，如何全方位形成“统筹、衔接”的治理体制和运行机制，探索城市数字化、智慧化治理的升级版，是未来上海城市治理体制机制重组改革的重大任务，也是重要挑战。

（四） 城市空间转型升级对大都市治理体制重塑的挑战

空间治理是城市治理的重要方面，也是提高治理效能的重要途径。根据上海“十四五”规划，未来5年，要加快构建“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五大新城将打造成独立的综合性节点城市。同时，2021年年初，国家发布了《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》，围绕“一核两带”而形成的“大虹桥”，正式上升为跨省市的国家战略空间，助推长三角高质量一体化发展走向更高水平。城市内部外空间结构的重新调整，势必对上海的跨区域治理效能、中心城区更新治理、基层社区的共治、城市精细化管理、新城综合治理等提出诸多新挑战。因此，在新发展格局引领下，统筹好城市内部空间与外部空间的关系，加快城市治理体制的创新与重塑步伐，处理好市与区之间、区与新城之间、新城与新城之间关系，深化上海与周边省市之间的合作水平，打造更加精细化、更加智慧化、更加高效的公共空间治理、街区治理、城区治理、市域治理、跨域治理新体系，是上海“十四五”时期城市治理需要重点解决的一个重大任务。

（五） 新技术新业态新模式发展对社会治理带来挑战

未来，大数据、互联网、物联网、人工智能等新技术的快速迭代和深度应用，将对上海全市经济发展、市场运行和社会心理等带来巨大而深刻的影响，跨界融合发展成为社会经济发展的主要趋势，在线新经济、在线娱乐（饭圈）、直播电商、数字人民币、共享经济、共享餐厅、共享厨房等新业态、新消费、新模式将层出不穷，根据美团点评大数据显示，目前上海的密室、室内游乐场、轰趴、文化艺术、DIY手工坊、新奇体验等多个新兴玩乐品类的商户数量已位居全国第一；撸鸭馆、冲浪馆、蹦床馆、汉服体验馆等一批全新业态也在上海如雨后春笋般发展壮大。虽然这些新业态对扩大城市就业和年轻人消费带来了一定的好处，但在“法无禁止皆可为”的情况下，目前政府对一些新型行业的监管面临“无法可依”的困境，法制建设滞后、管理主体不清、线下线上监管困难，有些行业已对社会安全与精神文明建设带来了一些负面影响。如何实现审慎包容治理和经济发展之间的平衡，是未来上海社会治理面临的一个显著挑战。

Ⅰ 主报告

第一章  人民城市建设与“十四五”时期上海城市治理新方略

Ⅱ 城市管理篇

第二章  上海构建城市管理标准体系的成效、问题和对策

第三章  上海城市建设和管理数字化转型路径研究

Ⅲ 城市安全篇

第四章  上海市“十四五”时期应急管理体系和能力现代化建设策略

第五章  上海城市建筑幕墙公共安全管理的探索与实践

第六章  后新冠肺炎疫情时代的上海超大城市社区安全治理策略

Ⅳ 社会治理篇

第七章  上海社会组织参与社会治理的路径与策略

第八章  上海与长三角共筑跨区域新冠肺炎疫情防控策略研究

第九章  上海“十四五”期间信访治理布局与愿景

Ⅴ 案例篇

第十章  黄浦区推进城市管理标准化的实践和对策性思考

第十一章  闵行党建引领打造社区综合服务治理新平台

第十二章  长宁区“一街一品”的基层治理模式研究

Ⅵ 重要政策附录

上海市“一网通办”平台运行管理暂行办法

关于推进本市社会组织参与社区治理的指导意见

关于全面推进上海城市数字化转型的意见

中共上海市委关于厚植城市精神彰显城市品格全面提升上海城市软实力的意见

上海市城市管理精细化“十四五”规划