第一篇 BT债务风险的度量及防范
第一章 BT模式及 BT债务
第一节 BT模式及发展历程
一、BT模式在中国的兴起及衰落
（一）项目融资正在成为政府投资工程的重要融资和建设模式
20世纪80年代初，世界经济形势逐渐发生变化，经济发展、人口增加、城市化等导致人们对能源、交通等基础设施的需求急剧膨胀，而经济危机和预算赤字使政府投资能力减弱，20世纪70年代的债务危机使许多国家的借贷能力锐减，这些迫使政府寻找新的方式筹集基础设施建设资金。其中的一种模式就是邀请私人实体参与到基础设施建设过程中来，这种模式就是项目融资模式。
项目融资为一个特定经济实体所安排的融资，其贷款人在*初考虑安排贷款时，将满足于使用该经济实体的现金流量和收益作为偿还贷款的资金来源，并且将满足于使用该经济实体的资产作为贷款的安全保障（Nevitt，1995）。项目融资为政府建设项目提供更加灵活的融资形式，满足政府在资金方面的特殊要求。多数国家对政府预算的规模以及政府借贷的种类和数量均有严格的规定，尤其是我国。《中华人民共和国预算法》明文规定，地方政府不能出现赤字。这些规定限制了政府在金融市场上安排贷款和吸纳私人资本的能力。在这种情况下，对于一些经济效益较好的能源、交通等基础设施项目，政府可以通过安排项目融资的方法较为灵活地处理债务对政府预算或借债的影响（张极井，2003）。
项目融资*初主要采用建设-运营-移交（build-operate-transfer，BOT）模式。 BOT的概念已有上百年的历史，主要起源于矿、石油、天然气等自然资源的开发项目。自1984年土耳其首相图尔古特 奥扎尔（Turgut Ozal）首次将其应用于土耳其公共基础设施项目的私有化过程中后， BOT项目引起世界各国，尤其是发展中国家的关注和应用。例如，土耳其的火力发电厂（现代世界第一个 BOT 项目）、菲律宾的诺瓦斯塔电厂（国际上公认的第一个成功的 BOT项目）、中国的沙角 B电厂（现代世界第一个成功移交的 BOT项目）、英法海底隧道（世界上*大的 BOT项目）、马来西亚的南北大道、泰国的曼谷公路和轻轨、澳大利亚的悉尼海底隧道和英国的曼彻斯特轻轨等。英法海底隧道、澳大利亚悉尼海底隧道等项目融资的成功促进了 BOT模式在世界范围内的运用，使得项目融资无论在理论上，还是在实务上都得到了较大的发展。
与 BOT模式类似，但程序简单的移交-经营-移交（transfer-operate-transfer， TOT）模式项目不断增加。我国上海市在交通基础设施建设方面采用的就是这种融资方式。上海将黄浦江上的南浦大桥、杨浦大桥及过江隧道的专营权以一定比例的股份转让给境外公司（中信泰富有限公司）以筹集资金，继续开发新的基础设施，不仅为已投产项目引进了境外投资者的先进管理经验，而且使新项目能有充足资金并及时启动。
私人主动融资（private finance initiative，PFI）模式起源于英国。1992年，英国保守党政府推出了 PFI模式，该模式通常被称为“私人主动融资”或“私人融资计划”，其含义是利用私有资金进行基础设施项目的开发与运营，这在一定程度上克服了传统基础设施建设中的高投入、低效率和资源高消耗等弊端（王铁山，2008）。PPP起源于美国，这是欧洲区域规划报告明确提出的观点。 Yescombe（2007）也提出，20世纪80年代从美国发展起来的电力承购协议模式是 PPP契约模式的模板，这主要体现于两点：以项目公司为中心的融资结构体系和“项目融资”技术的采用。20世纪90年代初，这种契约模式传到了欧洲，其标志就是英国电力产业的私有化，主要是1997年英国工党上台引入了 PPP模式，不再仅仅满足基础设施效率的提升，而是更强调政府与私人部门之间的风险共担、利益共享的合作关系。英国公共服务年投资的10%～14%的项目采用 PPP/PFI模式进行，截至2006年，英国共实施 PPP/PFI项目794项，金额总计550亿英镑（Akintoye，2007）。
关于 BOT、PPP、PFI之间的关系，根据世界银行、欧盟委员会、加拿大 PPP国家委员会以及 E. S.萨瓦斯的分类， PPP包括 BOT、TOT以及 BOT的各种变异形式[建设-拥有-运营（BOO）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等]，PFI是 PPP的特殊阶段（王灏，2004），是一种被政府使用的采购工具，更强调民间资金的主动介入，旨在加强公共服务的效率和质量并促进经济发展（佘渝娟和叶晓甦。2010）。
此外，另一种项目融资模式—资产支持证券（asset-backed securities，ABS），即起源于1970年美国发行的居民住宅抵押贷款证券，在美国得到了迅猛发展。ABS模式在美国取得的巨大成功促使投资银行家们将其引入其他国家和地区。早在20世纪80年代末，欧洲各国已陆续开始进行证券化交易，20世纪90年代，证券化交易在拉丁美洲、中东欧和东南亚等新兴市场上迅速兴起。它为那些国家信用等级不高，但本身财力雄厚、信用卓著的大公司提供了一条低成本的融资渠道。
项目融资成为发展中国家基础设施建设的重要融资形式。据世界银行统计，1990～2003年，130多个发展中国家通过项目融资实施了2500多个基础设施项目，总投资8900亿美元（Khan，2005）；2009年，发展中国家投资1540亿美元用于建设基础设施。澳大利亚基础设施发展委员会估计，该国15%的基础设施资金是由私营机构提供的；世界银行估计，在发展中国家的基础设施总投资里面，其40%是由私营机构提供的。据世界银行统计，1990～2012年，中国共实施1065个PPP项目的基础设施建设，在世界位居前列，不仅高于印度、菲律宾、印度尼西亚等发展中国家，也高于英国等发达国家。2019年， PPP市场正从过去的重数量和速度向重质量转变，项目融资模式极大地推动了我国基础设施建设的进程。
（二）BT模式的兴起及在中国的应用
上述各种模式中，TOT模式应用的前提是必须有已完成的适合转让的项目，其在我国的公路项目建设中有所应用，其他方面很少； ABS模式要求具有较完善的资本市场，而且风险较大，特别是随着美国次贷危机的爆发，这种模式受到了质疑，况且我国的资本市场，尤其是债券市场处于起步发展阶段，发展 ABS模式的条件尚不成熟。因此，上述各种模式在中国的应用中，只有 BOT模式应用较为广泛。目前，国内企业资本或私人资本在介入基础设施等政府投资项目的运作过程中，由于投资项目的种类、投资回报方式、项目财产权利形态的不同，在运用 BOT方式方面出现了不同的变异模式，如 BOOT、建设-移交-运营（BTO）、BOO、改建-运营-移交（ROT）、建设-租赁-运营（BLT）、BT等。其中，BT模式作为 BOT的一个重要发展方向，在过程中省略了运行（operate， O）环节，即企业运行过程，因而显示出较大的优越性。2003年2月13日，建设部发布《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市〔2003〕30号），首次在国家正式公布的政策性文件中引入 BT的概念，推动了 BT模式在全国更多的城市的发展。目前， BT模式在国内已经做出了很多探索与尝试，如表1-1所示。
表1-1 BT模式在中国的应用
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