第1章绪论
1.1 当前我国科技创新的时代背景
1.1.1 推进治理体系能力现代化进入“解题”阶段
十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，在党的历史上首次把推进国家治理体系和治理能力现代化作为大会的鲜明主题。党的十八届三中全会首次提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题，党的十九届四中全会使国家治理体系和治理能力现代化进入“解题”阶段。这是十八届三中全会提议的具体化和升级版，是推进新时代国家治理体系和治理能力现代化的指南针、行动令和愿景图。不但使中国模式的制度图谱日趋系统，而且使中国现代化的路径图谱愈加完整。从“入题”到“解题”，既恰逢其时又具备充分的条件（徐奉臻，2020）。十九届四中全会围绕国家治理体系和治理能力现代化进行了一系列制度设计，提出了十三项制度建设的实践路径。当前，迫切需要围绕十九届四中全会的顶层设计，在各个领域、各个层次加快制定战略部署、明确战略任务、加强战略保障，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供切实支撑。
1.1.2 科技创新成为地方治理体系现代化的核心动力
地方治理体系是国家治理体系的重要组成部分，实现地方治理体系和能力现代化是国家治理总体目标中的应有之义。科技创新是提升治理体系和能力现代化水平*根本、*关键、*可持续的力量。当今世界正经历百年未有之大变局，科技创新是其中一个关键变量。国家现代化的进程与科技创新发展紧密耦合，科技创新一直是支撑现代化强国建设的强大力量，领先科技流向哪里，发展的制高点和经济竞争力就转向哪里。十九届四中全会把“完善科技创新体制机制”作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要任务。2020年10月，中共十九届五中全会把“坚持创新驱动发展，全面塑造发展新优势”列为未来五年十二项重要领域工作的首位，以专章进行部署。这一系列新思想、新论断、新要求表明，我国经济社会发展比过去任何时候都更需要科技创新作为第一动力。
1.1.3 激烈国际科技挑战下迫切要求打造自主创新生态
目前，各主要国家都把科技创新尤其是战略新兴技术作为竞争的焦点，纷纷出台了新一代国家科技创新战略（表1-1），抢占新一轮竞争制高点。从国际来看，世界科技发展和竞争进入“百年未有”之新阶段，关键技术领域的角力更是呈现出越来越激烈的倾向。近年来，科技摩擦、技术脱钩、科技“新冷战”现象迅速抬头，在国际高端技术垄断竞争、全球技术供应链断裂、我国对外开放格局发生重大变化的条件下，党中央做出了“把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，完善国家创新体系，加快建设科技强国”的战略部署。当前，迫切需要下功夫培育自主、可控的创新生态体系，走出一条适合我国国情的创新路子。只有把构建系统、完备、高效的国家科技创新体系放在更为重要的位置，才能畅通国内大循环，推动形成国内国际双循环相互促进的新发展格局。
1.1.4 新一轮科技革命为创新驱动发展提供了历史机遇
当前，新一轮科技革命和产业变革正在重构创新版图、重塑全球经济结构。以人工智能、移动通信、物联网、区块链、智能机器人为代表的新一轮信息技术加速突破应用，信息技术与生物、材料等多学科、多技术领域相互渗透、交叉融合、群体突破，呈现出巨大的潜力和动能。以智能、绿色、泛在为特征的群体性技术革命将引发国际产业分工重大调整，颠覆性技术不断涌现，正在重塑世界竞争格局、改变国家力量对比，创新驱动成为许多国家谋求竞争优势的核心战略。我国实施创新驱动发展，与新一轮科技革命和产业变革形成历史性交汇，将为我国加快转型发展提供历史性机遇。在此契机下，顺应新一轮科技革命和产业变革趋势，破除阻碍新旧动能转换的体制机制障碍，显得正当其时。
1.1.5 我国科技创新整体“三跑并存”阶段需要新思路
当前我国创新驱动发展深入实施，创新资源投入、科技活动产出、科技成果转化等方面保持良好发展态势。“十三五”期间，我国主要科技创新指标跻身世界前列，科技进步贡献率从55.3%提升到59.3%，重大科技成果不断涌现。根据国际三大权威性国家创新能力评价体系报告数据来看，我国整体创新实力及竞争力均呈不断上升态势，我国已稳步进入创新型国家之列（图1-1）。目前，我国科技实力正在从量的积累迈向质的飞跃，从点的突破迈向系统能力的提升，科技创新发生整体性格局性深刻变化，已步入以跟踪为主转向跟踪（跑）和并跑、领跑并存的新阶段。在历史新阶段，要实现整体水平正从量的增长向质的提升转变，把原始创新能力提升摆在更加突出的位置，努力实现更多“从0到1”的突破。特别是需要进一步释放科技创新活力，从机制体制上激发创新效率。
1.1.6 我国地方科技创新生态构建亟须新动能
构建国家创新生态体系需要加快形成多层次、各具特色的区域创新格局。目前，我国区域创新发展仍存在一定差距，我国东部省份仍然是创新能力前沿地区，中西部地区依然较弱（图1-2）。必须解决发展不平衡不充分问题，形成更多新的区域创新增长点、增长极。尤其对于中西部地区，创新生态建设是实施创新驱动的关键。2020年5月，习近平在考察山西时指出，要“大力加强科技创新，在新基建、新技术、新材料、新装备、新产品、新业态上不断取得突破①”。这是对推动地方转型发展、实施创新驱动、打造创新生态的重要指示，为地方高质量转型发展提供了战略新支点。然而，目前中西部地区的创新生态建设尚不完备，集中体现为创新理念、资源整合、组织协调、机制体制等问题。在此背景下，地方科技创新生态构建的战略重点、具体路径、支撑手段等一系列问题亟待解决。
1.2 治理现代化目标下我国科技创新面临的难题
1.2.1 政府在科技创新治理中存“越位”和“缺位”现象
在计划经济体制下，政府在科技创新中起到“集中力量办大事”的主导作用；在市场经济体制环境下，创新资源和要素主要由市场所配置和决定。然而在由计划到市场的根本性变革中，我国政府在科技创新机制体制中的地位和作用的转变不够彻底，突出表现为同时存在“越位”和“缺位”问题。“越位”体现为政府与市场、社会的权责利安排不清晰，政府过多地介入到本应由市场和社会主导的事务，如创新产业化、科技评价、项目评定等。各级、各区域政府部门在科技资源配置和政策执行过程中缺乏有效的协同互动机制，导致了科技资源配置浪费、分散、重复现象。“缺位”体现在政府对科技创新生态环境的营造不够完善、对科技创新的制度化建设不够健全、对作为科技创新主体的企业的激励机制未落到实处、对科技创新组织的培育不够充分、对基础研究和科技创新基础设施的投入不到位等。政府的“缺位”和“越位”使得科技治理体系的效能无法得到充分发挥。
1.2.2 企业创新的能力、动力和活力未得到充分发挥
企业是科技和经济结合的重要力量。从各个发达国家的科技创新发展经验来看，企业在科技创新中发挥着决定性的主导作用。当下，我国企业承担了国家重点研发计划项目中的大多数，研发费用加计扣除比例不断提升，科技型中小企业和高新技术企业数量逐年增加。然而，从2019年基础研究和应用研究R&D经费支出结构来看，企业仅占7.7%和27.4%；从基础研究和应用研究R&D人员全时当量来看，企业仅占8.4%和34.0%（万劲波，2021）。由此可见，企业在基础研究中的参与和投入严重不足。这一现象的根本原因在于我国企业创新的能力、动力和活力未得到充分发挥，企业研发投入的积极性不高。尤其是中小企业的创新能力不强、领军型创新企业不够壮大、面向原始创新的投入不足等。在应对当前国内外环境深刻变化带来的新机遇和挑战时，必须克服以上顽疾，多方面着手和发力，增强企业创新发展的责任感、紧迫感和使命感。
1.2.3 大学和科研机构协同创新作用未得到充分体现
大学和科研机构是科技创新中的主要知识产出者。当前，我国科技创新处于从量到质转变的关键时期，一些大学和科研院所正在从跟踪、同行向竞走、领跑的方向转变。同时也要意识到，我国大学和科研机构的治理结构与功能的匹配程度不高，限制了其作用的发挥。产学研的职能定位时有错位、融合程度不高，不同程度地存在“大而全”“小而全”和低水平重复、同质化竞争、碎片式扩张等现象，导致基础研究急功近利、技术研发自娱自乐等问题，不利于组织承担重大科技任务、攻克解决重大科技难题，不利于出创新成果、出创新人才、出创新思想（白春礼，2014）。大学和科研院所的组织模式、资源配置方式、科技评价等、科技成果转移转化方面的治理结构和体制机制，依然没有根本性改变，制约了创新活力和能力提升。如果不能从根本上突破机制体制上的瓶颈，就难以建立现代化的科技创新治理体系。
1.2.4 科研人才的创新积极性未得到充分释放
科技创新的第一要素是人才，科学技术人才是创新活动中*为活跃、*为积极的因素。习近平总书记指出，我国拥有数量众多的科技工作者、规模庞大的研发投入，初步具备了在一些领域同国际先进水平同台竞技的条件，关键是要改善科技创新生态，激发创新创造活力，给广大科学家和科技工作者搭建施展才华的舞台，让科技创新成果源源不断涌现出来②。然而，目前我国科技人才的创新积极性未得到充分发挥，主要表现在科技人才评价制度不规范，“唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项”的评价理念仍然存在；科研人员的负担大限制多，技术路线决定权、经费使用权等多方面的自主权受限；具有竞争力和吸引力的人才环境尚未形成，尊重人才、培育人才、汇聚人才的政策、机制和文化很大程度上还不完善。这些弊病抑制了原始性科技创新成果的产出，导致我国基础科学研究短板依然突出。
1.3 科技创新与地方治理的相互关系
科技创新本身是治理体系和治理能力现代化的重要对象，是治理现代化在创新领域的延伸。科技创新机制体制改革是“治理”理念和方法对科技创新公共事务进行管理，对科技创新的战略、规划、主体、评价等成体系建设和布局，促进各类创新主体系统互动和创新要素顺畅流动、高效配置。科技创新治理体系主要包括科技创新体制机制和组织结构体系。科技创新治理能力主要体现为创新方面的科学决策、制度建设和制度执行能力。在推进我国“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的要求下，科技创新治理的战略着力点体现为三个面向，即面向世界科技前沿、面向经济主战场和面向国家重大需求。由此可见，完善科技创新体制机制是推进治理体系能力现代化的应有之义。
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