第1章　绪论
　　1.1　研究背景和意义
　　建设用地是指用于建造建筑物和构筑物及其使用范围内的土地。建设用地一般可以分为城乡建设用地（包括城镇用地、农村居民点、采矿用地和其他独立建设用地）、交通水利用地（包括铁路用地、公路用地、民用机场、港口码头、管道运输、水库水面及水工水面）及其他建设用地（包括风景名胜设施用地、特殊用地及盐田）。按照《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137—2011），城市建设用地包括城市和县人民政府所在地镇内的居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、道路与交通设施用地、公用设施用地、绿地与广场用地。《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》于2020年发布，在整合《土地利用现状分类》《城市用地分类与规划建设用地标准》《海域使用分类》等原分类标准基础上，建立了全国统一的国土空间用地用海分类，将城乡建设用地统筹考虑。鉴于本书是对西北地区中小城市建设用地已有变动规律的探寻，涉及的相关内容仍按原城乡规划有关标准进行分析。随城市人口、产业活动和企业数量增多，城市建设用地不断增长且逐渐蚕食周边土地，主要集中地区成为中心城区。
　　城市建设用地边界不仅仅是一条界定线，还是城市扩张的前沿，边界区域是最具活力的城市区域（Peng et al.，2018）。城市边界区域处于城乡之间的一个过渡范围内（Pryor，1968），具有土地利用密集、经济发展不平衡、人口构成复杂等特点（Sharp et al.，2008）。城市建设用地规模和空间分布随城市人口和产业活动规模发生相应变化，主要表现在这一区域内水平方向的扩展和垂直方向的增高增密。城市建设用地水平方向的扩展在某一时间点会形成一条实体边界，实体边界内为城市建设用地，实体边界外为非城市建设用地。由于城市空间向外扩展具有块状推进、分期建设的特征，随着城市建设用地不断向外动态变化，空间上也形成扩展的边界区域。此外，随着扩展边界的管控力度变化，建设用地边界区域在垂直方向也发生相应变化。因此，城市增长的动态性使得扩展的边界区域具有阶段性和不确定性发展的特征。
　　建设用地实体边界与城镇开发（增长）边界既有联系又有区别，它是在开发边界管控下建设用地阶段性推进的实体边界，也是联系既有建成区和未来建设区、保证建设用地短期和长期均合理紧凑布局的重要地域。城市建设用地边界区域动态变化既是城市空间扩展的形态体现，也是城市社会经济、交通、政策等因素在空间发展上的映射，还是城市开发边界、城市增长边界（urban growth boundary，UGB）限定和引导的结果。20世纪后期，以Carter与Wheatley为代表的学者认为，由于城市内部压力面向四周扩散期间有静止阶段，以这一阶段形成的边界界定城市建成区，称为固定线（fixation line）（张晓军，2005）。原城市总体规划中，经批准的规划城市建设用地边界是一条以近期、远期为节点的“时限”边界（黄明华等，2017），即“时限”固定线，对城市建设用地扩展起着限定和控制作用，规划期内城市建设用地在边界范围内发生着阶段性变化。本书将城市不同扩展时期固定线之间的区域称为空间扩展建设用地边界区域，并尝试通过研究若干时期相对静止阶段固定线之间的城市空间要素，发掘中小城市空间演化的阶段性特征及建设用地边界区域动态变化的规律，以期为国土空间规划中城镇开发边界的划定、边界内用地管控，以及弹性应对和检视边界区域这一复杂体系不确定性提供依据和参考。
　　城市建设用地边界区域兼具核心区与边缘区用地的特性。城市建设用地边界区域毗邻城市核心区和边缘区，位于从房屋密度高且垂直方向延伸明显的核心区空间向具有城市和乡村特征、人口密度低于中心城区而高于周围农村的城市边缘区空间过渡的地带，在城市空间演替常规驱动力和城市边缘区突变非常规驱动力双重作用下，空间形态、土地利用、产业布局、公共服务设施布局、人口分布等空间要素处于动态变化之中，呈现出相应的演化轨迹和规律（李雪铭等，2017；陈雯等，2015；龙瀛等，2015；张振广等，2013；Knaap et al.，2001）。作为介于城市核心区与边缘区之间的动态地域空间，建设用地边界区域除了具有城市化活跃、土地利用结构变化速度快、郊区农业景观向城郊结合景观和城市景观演替的显著城区边缘地带特征外，还由于开发及结构绩效提升需求，具有城市核心区更新发展的特征。
　　城市阶段性开发用地的高效和结构匹配，是在某一阶段内开发边界具有不可调整的总量刚性和布局可调整的结构弹性框架下实现的。2006年4月1日起施行的《城市规划编制办法》要求，在编制城市总体规划时，研究中心城区空间增长边界，提出建设用地规模和建设用地范围，刻画出建设用地与空间增长边界的关系。城市开发（增长）边界划定是控制城市过度扩张和引导城市形态健康发展的一种技术解决措施和空间政策响应。它通过在城市外围设定发展边界，合理安排发展的区位和时序，达到保护外围耕地和生态区域、提高城市内部土地利用强度的目的（吴箐等，2011；冯科等，2008；Jun，2006）。城市建设用地在城市开发（增长）边界内具有动态推进特征。开发边界划定后，边界内存量用地的布局弹性设计与边界刚性约束的协调，有利于实现结构匹配与有序高效开发。
　　城镇开发边界的概念内涵，与我国不同时期出现的城镇增长边界、城市开发边界等相似（赵民等，2019）。随着我国国土空间规划中开发边界的逐步划定，未来我国的城市开发边界工作重点由划定走向管理，亟须对弹性边界调整及城市土地高效有序开发进行引导。开展城市建设用地边界区域的研究，有助于探讨空间布局的科学性和空间增长的有序性，为满足未来发展需求确定预留土地提供决策依据。城市开发（增长）边界的引导和控制实效既受到城市生长自组织力的影响，又受到城市扩展他组织力的作用，这种影响作用通过城市实体边界的动态演变而逐步体现。如果能充分认识城市与周边区域作为整体及自身生长规律，城市空间增长方向能做到先后衔接、结构合理，城市布局留出继续增长的空间，避免相互包围和冲突，则城市空间增长有序；如果用地规模快速增长，却没有进行及时合理的空间引导，将会导致无序扩张蔓延，划定的边界也将缺乏适应性，难以应对诸多不确定性，导致其对城市建设用地规模控制失灵，也无法保证城市发展各阶段的衔接和过程的连续性，无法保证城市本身结构的合理性。以往实践中，规划设定与现实情形多存在偏离，实际项目的开发建设结果与规划建设用地边界对比，“越界”成为一种常态（黄明华等，2017），最终导致城市骨架大而低效。因此，识别和理解中心城区实体边界动态变化及其影响因素，是合理设定城市开发（增长）边界的重要前提（陈晓键等，2017）。
　　建设用地边界区域是邻近管控边界的前沿区域，既是现状实体边界，也是规划期限内不同发展阶段建设用地边界区域，在规划期内具有较强的发展动态性，同时也与建设用地边界管控紧密相关。在我国高质量发展的新阶段，扩张增长及因人口流失出现的城市收缩成为我国不同地域、不同发展阶段城市差异化的演化路径，也成为城市建设用地边界区域研究的重要现实背景。据第七次全国人口普查资料，西北地区一些城市市域人口2010～2020年呈减少趋势。周春山等（2019）的研究成果显示，西北地区城市建设速度相对较快，城市扩展态势较东部地区更为严峻，中小城市扩展态势较大城市更为严峻（张潇等，2021）。中小城市由于处于城市演化的前期阶段，城市聚集扩张的潜能和提高内部土地利用强度的压力并存，城市规模继续扩大，能级提升与规模稳定或萎缩的可能并存，具有与大城市、特大城市过度扩张不同的环境和政策调控目的，其增长的特殊性使得对其建设用地边界区域进行研究尤为必要。因此，本书通过对西北地区中小城市建设用地边界区域空间增长特征和规律进行研究，对比分析案例城市建设用地增长现状与研究得到的推演结果，总结既往规划管理中各种方式的效用和局限，并提出调控策略，对于建设用地边界区域管控及国土空间规划中城镇开发边界的划定具有重要的理论价值和现实意义。
　　1.2　国外相关研究
　　城市建设用地边界区域是城市空间扩张的前沿区域，位于城乡之间的一个过渡范围内，具有土地利用变化剧烈、动态性强等特征。国际上的城市开发（增长）边界具有多种类型，人们对其研究由来已久。城市开发（增长）边界雏形可以追溯到19世纪英国的绿带。目前，国际上城市增长边界实践探索可分为四类：城市建设底线、城乡地域分界、城市形态控制线、城市发展弹性边界划定（林坚等，2014）。边界区域的变动与扩展边界的划定和管控息息相关。随着国际上不同城市的边界划定和管控探索，关于建设用地控制边界的影响及边界内外区域土地利用、土地价格、设施布局变化等研究也逐步增多。鉴于此，本节从城市开发（增长）边界和建设用地边界区域两部分介绍国外相关研究。
　　1.2.1　国外城市开发（增长）边界相关研究
　　边界区域的动态变化有效映射出开发（增长）边界划定与管理效果。城市建设用地边界区域动态演变研究与城市增长管理、增长控制的实施效果、边界区域的动态演变、管理工具的严格与否和边界动态调整等研究交织在一起。
　　城市的蔓延与城市建设用地布局的规划引导，伴随着现代城市规划的发展而变化。英国霍华德在《明日的田园城市》一书中就曾提出，为抑制城市的无序蔓延和无序生长，以及由此产生的各种“城市病”，要在中心城区外围设立永久性绿带。1938年英国颁布的《绿带法》及1944年《大伦敦规划》中的绿带等，也充分体现了这一思想（赵民等，2019）。
　　20世纪五六十年代，西方城市特别是大都市区，出现城市跳跃式发展向郊区蔓延之后，抑制蔓延政策不断增多和加强，城市增长边界与城市服务边界（urban service boundary，USB）、绿带共同构成了城市发展容控政策，成为国外实施抑制蔓延政策的三种不同类型的工具和战略，这三种工具和战略的实施效果有所差异。绿带和城市增长边界控制较为严格，效果较为明显，但城市发展速度较快时反而会一定程度上限制城市增长。城市服务边界表示城市服务区的边界，表示一条城市基础设施（典型的是供水和排水管道）不再扩展的线。城市服务边界不具有强制性，比UGB更加灵活，因此控制效果受到影响。有时当条件需要时，可以改变UGB。美国使用的UGB与绿带不同，经常设定容纳特定时期（20年或者30年）的增长，定期讨论实施效果，然后随需要进行变更。整个20世纪90年代，大量关于波特兰市的争论聚焦在是否和在多大程度上移动UGB（Pendall et al.，2002）。
　　英国大伦敦、大曼彻斯特、格拉斯哥等大都市区或城市在20世纪上半叶都实行绿带规划，随后莫斯科、柏林、首尔等也陆续实施了绿带政策。美国塞勒姆市、波特兰市等通过划定城市增长边界来引导城市合理增长。城市服务边界是牵引型的政策，即通过城市公共服务设施建设规划来引导城市发展。它通过系列土地利用条例（规则）禁止特定边界外围城镇开发，试图通过增长管理政策提高能源、公用和市政设施的效率，限制或者排除郊区新的开发或内城大规模商业开发，以引导和约束区域城镇空间格局，从而实现边界区域的有序发展。在许多大都市区，城镇服务区域支持“分层”系统，即指导公共基础设施以特定的次序进入新区域的一个系统，目的在于消除跳跃式开发，鼓励有序的城镇扩展，减少公共基础设施的成本（Pendall et al.，2002）。通常来讲，一个城市或者大都市区，经常使用城市增长边界、城市服务边界、绿带这些工具中的一个或两个来进行增长引导。