2016年国务院发展研究中心研究丛书之一。中国金融监管架构确立以来，金融体系发生了巨大的变化，现有金融监管体制的不适应性凸显。而从国际经验来看，2008年国际金融危机之后，各主要国家纷纷对原有金融监管体制进行了改革。本书对中国金融监管架构的改革提出了一些建议，如金融监管架构改革应树立阶段性目标并严格遵循基本原则，综合考量现有方案，提出一套适合中国国情的有效风险管理体系，重塑金融监管理念等。
中国金融监管架构确立的13年来，金融体系发生了巨大的变化。一是机构种类增多，业务和规模快速增长，各类金融市场也有了长足的发展。这不仅意味着中国金融业和金融市场对经济的影响力加大、贡献度提升，也带来潜在金融风险加大和金融管理难度增加的问题。二是随着金融业务活动的扩大，我国金融机构在业务层面早已打破过去分业经营的壁垒。金融混业经营活动不断增加，跨业协同形式趋于多样化。三是近十年来，正规金融体系之外的类金融机构快速发展，在改进金融服务的同时，也带来了大量风险隐患。
在金融体系发生巨大变化的同时，现有金融监管体制的不适应性凸显。一是分业监管体制与混业经营模式不相适应。以业务领域为基础、以机构为对象的现行监管体制，割裂了同一机构内部不同业务之间的联系，导致同类业务因市场主体种类的不同而产生监管规则和标准的差异。二是金融监管体制内与体制外的监管规则不一致很容易导致市场不公平。例如，融资租赁行业现有金融租赁、外资租赁、内资租赁三种公司形态。尽管经营内容毫无差别，却因公司形态的不同，在监管主体、注册资本、融资便利、监管指标等方面存在巨大差异。三是低效、碎片化，同时存在各自为政、缺少配合的问题。四是不能有效应对新型金融机构、类金融机构快速发展带来的风险，特别是在中央和地方政府的监管职能配置方面，存在金融监管权力和能力与风险处置责任不对称的严重问题，在“发展”和“规范”上也较大的职能冲突。
从国际经验来看，2008年国际金融危机之后，各主要国家纷纷对原有金融监管体制进行改革。例如，尽管美国仍沿用了分业多头监管模式，但在原有监管框架下通过成立金融稳定监督委员会和强化美联储宏观审慎监管职能，加强了系统性风险监管的统筹机制；英国则推翻原有框架，强化央行的监管责任和权力，并成立金融行为监管局，采用了“双峰监管”模式；日本进一步强化了金融厅和央行在宏观审慎监管机构中的合作机制；俄罗斯将金融监管权力集中于央行，形成了混业统一监管模式；南非借鉴英联邦国家经验，采用“双峰”监管模式；巴西、印度则沿用原有的混业监管模式，在此基础上完善本国系统性风险防范、控制机制。各国金融监管架构改革的重点，一是加强宏观审慎监管，提高系统性风险防范能力，特别是加强了对系统重要性金融机构的监管；二是加强市场行为监管，强化金融消费者保护。危机后加强金融消费者保护已经成为国际金融监管体系改革的重要趋势。如美国依法成立了独立的消费金融保护机构——金融消费者保护局；英国由金融行为监管局专门负责行为监管和消费者权益保护等工作；南非在金融服务理事会中成立零售银行市场服务监管机构；俄罗斯多次修订《自然人银行存款保险法》，不断提升金融消费者的市场地位和保障标准等。
本书对于中国金融监管架构的改革有如下构想。
1金融监管架构改革应树立阶段性目标
近期目标（1~2年）：理顺宏观审慎和微观审慎管理框架，搭建系统性金融风险的应对框架，建立对创新性和综合性金融业务的管理和协调机制。
中期目标（3~5年）：通过建立宏观审慎、微观审慎、市场行为、金融中小投资者和消费者保护等四个支柱，建立职能清晰、分工合作、兼顾安全、发展和效率的现代金融监管体系，实现我国的金融监管从金融分割走向合理分工，从行政数量管控转向市场价格调控。
2金融监管改革应遵循以下基本原则
一是要以金融体系稳健、高效、包容式发展作为金融监管体系设计的最终目标。
二是要区分利益协调、政策决策和政策实施，将政府对金融业的多重目标协调、政策决策和政策实施分层落实和考核。
三是监管机构的调整要以监管理念转变为基础，合理确立风险管理的水平分工和垂直分工。
四是要保证充足的监管资源。
五是在愿景清晰的情况下采取问题导向的分步改革策略。
3综合考量现有方案
目前市场上主要存在三类改革方案。这三类改革方案都有一定的合理性，但均存在一些不足之处——基本都是“外科手术”，改革主要聚焦于组织架构的调整，基本没涉及监管理念的变革。但我国金融监管改革最大的难点，恰恰在于我国尚未提出一套被各方普遍接受、适合我国国情的、基于金融现实运行的有效风险管理的理论体系。
4方案设计和改进建议
（1）重塑金融监管理念
在价值观层面，要扭转“唯有政府直接掌控金融资源才会带来利益最大化”的旧意识，树立“只有建设高效的金融体系才能带来最大国家利益，而政府只有放手让市场机制发挥作用才能真正提升金融效率”的新理念。在技术层面，要改变过去几十年以数量的增长来衡量金融改革和发展的成效并以此为政策导向的做法，将金融发展质量的提升作为今后的监管政策取向。
要处理好经济发展、社会稳定和金融风险的关系。从“守住不发生系统性、区域性金融风险的底线”的防守型思维，转向“用小震释放应力、主动化解风险，防止出现大震”的进取型思维，通过加快结构调整、促进金融机构重组和优胜劣汰等措施，积极防范系统性金融风险。
调整政府行为模式需要改变目前金融管理部门管得过多、过细、过严的“父爱”式做法，将自上而下“管”金融机构和“管”市场的行政官员心态，转变为尊重市场和金融家的合作式心态。加强决策前与市场的沟通，提高监管的专业能力。切实下放行政权力，降低金融机构的监管成本。
（2）近期改革重点：问题导向的职能重设和监管协调
①做实金融监管协调办公室职责，强化过渡期的金融监管协调和监管理念的重构工作；②明确货币政策、宏观审慎和微观审慎的边界；③构建监管信息共享机制；④划分中央和地方金融监管职能。
（3）中期改革重点：组织机构的重构
①组建综合的金融监管委员会。在未来3~5年内将目前的银监会、证监会、保监会合并，设立综合的金融监管委员会。并打散现有的三会设置，下设微观审慎管理局、市场和行为管理局；②将分散于各个监管部门的中小投资者和消费者保护机构统一为中小投资者和消费者保护局。第一章我国金融发展和金融监管面临的问题
一、我国金融监管架构确立以来的金融发展与变化
我国现行金融监管架构形成过程长达二十余年。20世纪80年代，金融监管职责全部由人民银行承担。由于金融业和市场刚刚起步，当时的金融监管是十分粗放和简单的。1992年国务院证券委员会（简称“国务院证券委”）和中国证券监督管理委员会（简称“中国证监会”）宣告成立，标志着中国证券市场统一、专业化监管体制开始形成1995年3月，国务院确定中国证监会为国务院直属副部级事业单位，是国务院证券委的监管执行机构。1997年8月，国务院将上海、深圳证券交易所统一划归中国证监会监管；同年11月召开的中央金融工作会议决定对全国证券管理体制进行改革，对地方证券监管部门实行垂直领导，并将原由中国人民银行监管的证券经营机构划归中国证监会统一监管。1998年4月，将国务院证券委与中国证监会合并组成国务院直属正部级事业单位。。1998年11月，中国保险监督管理委员会（简称中国保监会）成立，将保险监管职能从人民银行（通过所设人民保险公司实现其监管职能）剥离出来，提高了保险监管的独立性与权威性。2003年，根据人大批准的国务院改革方案，国务院将中国保监会由国务院直属副部级事业单位改为国务院直属正部级事业单位，相应增加职能部门、派出机构和人员编制。同时，设立中国银行业监督管理委员会（简称“中国银监会”），为国务院直属正部级事业单位，从中国人民银行划入银行业金融机构的监管职责。中国人民银行不再承担对银行业金融机构的监管职能之后，除继续履行货币发行、外汇管理、国库经理、支付清算等职责外，还突出了“一个强化、一个转换、两个增加”：强化与制订和执行货币政策相关的职能；将过去对银行业金融机构直接管理的方式转变为防范和化解系统性金融风险、维护国家金融安全；增加反洗钱和管理信贷征信业两项职能。至此，“一行三会”分业监管的格局得到确立，并沿袭至今。
中国金融监管架构确立的13年来，金融体系发生了巨大的变化。这种变化主要表现在以下方面。
1金融机构种类、业务和规模快速增长
13年前，我国金融机构种类相对单一，金融机构数量和金融资产规模都相当有限（表1）。根据《中国金融统计年鉴2004》提供的数据，2003年末我国共有3万余家银行业金融机构（其中大多为农信社）和300余家非银行业金融机构，包括证券公司、信托公司、财务公司、金融租赁公司、基金管理公司等，金融机构资产约50万亿元。上市公司1287家，股票市值42456亿元，债券市值4068亿元。而到2015年末，尽管因农信社改制导致银行业法人机构大幅度减少，但金融机构种类增加。金融机构资产合计超过210万亿元。从存贷款情况看，2003年末人民币存款余额208万亿元，贷款159万亿元；2015年末存贷款分别达到1357万亿元和934万亿元。2015年末，中国A股上市公司2827家，市值531万亿。在保险市场，2003年收入保费3880亿元，保险资金运用87385亿元；2015年保费收入24万亿元，成为全球第三大保险市场，保险资金运用112万亿元。保险业总资产2003年为091万亿元，2015年达到12万亿元。表112003~2014年金融机构数量、结构变化情况中国银监会年报仅出至2014年。证券业和保险业数据为2015年末。类型金融机构名称2003年（家）2014年（家）银行业
金融机构政策性银行33大型商业银行55股份制商业银行1112城市商业银行112133农村商业银行3665农村合作银行089信托公司7468财务公司74196农村信用社339791596邮储01金融资产管理公司04外资银行法人机构041金融租赁公司1230货币经纪公司05汽车金融公司018消费金融公司06村镇银行01153贷款公司014农村资金互助社049民营银行05信托业保障基金公司01证券业证券公司125公募资产管理机构34112期货公司186150保险业保险公司61174金融机构数量、种类不断增加和金融资产规模不断扩大，不仅意味着中国金融业和金融市场对经济的影响力加大、贡献度提升，也意味着潜在金融风险加大和金融管理的难度增加。
2金融混业经营活动不断增加，跨业协同形式趋于多样化
随着金融业务活动的扩大，我国金融机构在业务层面早已打破过去分业经营的格栅。一些金融机构或实业机构通过设立金融专业子公司、与金融机构合作等方式，事实上已经进入了以前不能进入的金融领域。从现实情况看，这种混业经营有如下多种形式。一是以资本渗透方式进入银行、证券、保险、信托等领域，如中信、光大、平安等中信已改制为纯粹型控股公司，母公司不再经营业务。2014年12月8日，中国光大（集团）总公司由“国有独资企业”改制为“股份制公司”。该模式的突出特征是非银行金融机构控股商业银行等金融机构。金融机构，和宝钢、新希望等实业公司。二是在业务整合和拓展新业务的过程中逐步实现跨业。如四大资产管理公司在前一轮处置银行不良资产的使命基本完成后，开始利用自身业务优势向投资银行、金融租赁、信托、团体险等领域延伸。三是地方政府通过设立金融控股公司搭建统一平台，将区域内的银行、证券、保险、信托、财务、担保、小贷等机构重新整合，实现跨业经营。四是金融机构之间、金融机构与非金融机构之间通过合作，进入本经营领域之外的范畴。特别是随着互联网金融的发展，利用互联网平台，很多企业实现了跨专业领域（例如信贷、信托、保险、基金、租赁、征信与信用评估、资产交易）的业务拓展。
与金融混业经营相对应的，是金融分业监管体系的不适应性。目前的法律和部门规章都未明确金融控股公司的法律地位，但在现实中已经存在不同模式的金融控股公司，对金控公司的监管已经形成盲点。
3正规金融体系之外的类金融机构快速发展
随着地方经济的快速发展，正规金融体系的服务能力和水平远远不能满足实体经济的需求。在中央政府的认可或默许下，在地方政府的积极推动下，各种类金融机构在近十年内得到快速发展。下面介绍几种比较典型的类金融机构。
（1）小额贷款公司
截至2015年末，小贷公司机构数和贷款余额分别为8910家和9412亿元。尽管受经济下行压力加大、小贷公司行业风险不断暴露等因素的影响，小贷公司行业扩张速度已显著放缓（参见图11），但行业秩序混乱的问题仍很突出。超利率上限放贷、财务造假、账外经营和抽逃资本金等行为相当普遍，一些小贷公司还存在非法吸储、变相集资和暴力催债行为。
图112010~2015年小贷公司机构数及贷款余额
资料来源：中国人民银行。
（2）融资性担保公司
截至2013年末2013年后没有公开统计数据。，全国融资性担保行业共有法人机构8185家，在保余额25700亿元。融资性担保行业在运作中，存在缺少可持续商业模式、违规行为盛行等突出问题。
（3）融资租赁公司
截至2015年末，全国融资租赁企业总数为4508家，比上年底的2202家增加了2306家，其中，金融租赁企业49家，非金融租赁企业4459家注册在运营的融资租赁公司约1350家，其中，金融租赁公司25家，内资试点租赁公司123家，外商投资租赁公司1202家。，注册资本金合计超过1022亿元。融资租赁公司的市场约束较强，商业模式也较为成熟，但仍存在政策不配套、立法滞后等问题。
（4）网络金融
在网络金融中，发展最快的是P2P平台。根据“网贷之家”的统计，截至2016年2月，P2P平台累计数量已达3944家，累计贷款余额500637亿元，分别比2011年末的数据增长了788倍和385倍。由于既没有门槛也没有监管，问题平台大量出现。从绝对数量看，截至2016年2月末，问题平台累计数已达1425家，问题平台数量占比已达到36%。就整个行业来说，乱象丛生，不少P2P平台涉嫌非法集资和欺诈。
（5）商业保理业
2012年商务部启动商业保理公司试点后，中国商业保理公司的数量开始迅速增长，2015年末商业保险公司数量近2000家。目前商业保理公司主要依靠各试点地区自行制定的管理办法加以规范。各地有一些共性的监管要求，例如：注册资本金不低于5000万；风险资产不超过净资产总额的10倍；鼓励自律监管等。相比银监会对银行保理业的监管，商务部门对商业保理业的监管力度要弱得多。
随着这些金融体系外的类金融机构的快速发展，规范和防范风险的问题日益突出。按照现行“谁的孩子谁抱走”的原则，上述类金融活动基本都属地方管理，由于地方经济和政府能力差异巨大，造成大量监管空白和监管套利空间。
4交叉业务和跨领域套利活动不断增加
近年来，在盈利压力增大、资本约束强化、风险指标监管趋严的大环境下，银行为规避监管、增加盈利，大力开展影子银行业务。其手法，一是通过同业市场，把受监管约束多的贷款转变成约束少的同业资产来获取收益例如，商业银行通过过桥银行发行理财产品，该产品投向信托受益权或票据受益权，然后由该商业银行用买入返售方式与理财产品对接，从而转为同业资产。同业的风险权重只有25%，若直接对应信托受益权则是100%的风险权重。；二是借“投贷联动”名义，将贷款转为投资；三是推进通过“金融创新”，将同业业务种类由传统的同业存放、同业拆借、债券回购等，扩展到诸如转贴现、信托受益权、信贷资产转让与回购、同业代付、买断式回购、票据对敲等。2015年3月开始，在牛市氛围之下，场外资金源源不断流向股市。这些场外资金，大多来自银行（伞形信托2倍杠杆）、小贷公司和互联网金融（1∶3、1∶5配资）。这种高杠杆配资在市场掉头向下时，又大规模抽身造成踩踏，导致出现股指断崖式下跌的系统性风险。随着股市回暖，部分股份制银行通过券商、基金等通道再次开展股票配资业务。一些互联网金融平台和民间地下配资机构也死灰复燃。
上述交叉业务和跨业交易行为虽然对活跃国内金融市场、丰富金融产品、提升金融效率、创新金融运行方式等有一定的积极意义，但同时也带来了一些不容忽视的风险隐患，突出表现在：银行同业业务结构过度错配增大了市场流动性风险；部分资金流向了高风险领域（如地方政府融资平台、房地产、产能严重过剩行业等）；一些买入返售业务实际扩大了信贷资产总量却未纳入统计，影响了货币调控；相当数量的资金在银行、小贷公司、担保公司、基金公司等机构之间循环，没有进入实体经济等。此外，随着影子银行业务的发展，风险表现也更为复杂；部分同业业务风险异化为非同业风险，信贷风险异化为投资风险。一旦某一环节出现问题，风险就有可能在不同市场交叉蔓延和传染。
二、现有金融监管体制的不适应性
1 分业监管体制与混业经营模式不相适应
首先，按现行分业监管的体制，机构监管与业务监管是分离的。“三会”监管的对象，是各自分工领域内的金融机构。这种以机构为对象的监管体制，一方面割裂了同一机构内部不同业务之间的联系，导致同类业务因市场主体种类的不同而产生监管规则和标准的差异。由此必然会增大金融机构与监管部门之间的博弈空间（套利空间），加大跨部门信息沟通的难度，在很大程度上影响了风险防控。另一方面，现有监管模式也不利于不同业务之间的协同，产生“为某类业务单设一类金融机构，某类机构只能做某项业务”的结果（例如，信托业务只能由信托公司来做，消费信贷公司和汽车金融公司是不同的两类公司）。以银行业金融机构为例，目前已经划分出20种类型的机构，每类机构在监管指标和要求上均有不同程度的差别。这种以“机构”而不是“功能”为主要监管对象的体制，必然会产生监管重叠、监管空白、服务低效等不良后果。
其次，在金融控股集团数量不断增多的情况下，对金控集团缺乏法律规范和跨业风险的监管。我国金控公司在银行、证券和保险子公司之间以及金融与实业之间，基本没有建立有效的“防火墙”，单个机构的安全不能得到充分保障。同时，集团公司下属各子公司、孙子公司之间存在大量不良关联交易。在贷款、投资、担保、理财、代售、“后台”管理、流动性管理等多个环节的风险都可能传播至其他关联公司甚至集团公司。而对这些问题，现有监管体制是无法控制的。
2 监管规则不一致很容易导致市场不公平
以融资租赁为例，目前我国有金融租赁、外资租赁、内资租赁三种公司形态。尽管经营内容毫无差别，却因公司形态的不同，在注册资本、融资便利、监管指标等方面存在巨大差异，破坏了市场的统一性和公平性。再以保理业务为例，商业保理和银行保理本质上都是保理业务，但我国却采取了两套不同的监管体系。银行保理受银监会监管，商业保理归属地方政府管理，形成分割的监管体制。两种体制之间，在监管的宽严程度、竞争环境等方面均有不同。一方面，银行保理受到更加严格的监管和业务限制；另一方面，商业保理企业被排除在人民银行征信系统使用许可的范围之外，在结售汇、税收、融资等方面的竞争能力也远不如银行保理。
3 现有金融监管机制存在低效、碎片化的缺陷，同时存在各自为政、缺少配合的问题
例如，利率市场化需要汇率机制的配合、建立基准利率曲线需要国债政策配合、发展金融衍生品需要央行和金融监管部门配合、化解债务风险需要财政政策和货币政策更加协调等。但在现有体制下，这种配合困难重重。2013年8月成立的金融监管部际联席会议在防范化解金融风险、协调解决行业共性问题等方面发挥了一定作用，但问题仍然突出：一是该制度只是建立了相关部委之间的协调议事机制而非决策机制，效率不高；二是该制度没有明确的职能定位和工作目标，权力责任不清（设在人民银行的联席会议办公室也非专职机构，只有1～2个人负责开会的具体事项）；三是缺少外部人士（包括专家学者、行业协会、资深业界人士等）参与，难以呼应现实诉求和集思广益。
……
总报告
一、我国金融发展和金融监管面临的问题/
二、金融监管框架的争论/
三、主要国家金融监管架构的变迁与特点/
四、我国金融监管架构改革设想/
分报告一
对我国金融控股集团管理的若干思考
一、非经营型金融控股集团与经营型金融控股集团的比较/
二、我国的特殊性/
三、对金融控股集团相关法律调整的若干思考/
分报告二
金融控股公司发展模式及其监管的国际经验
一、境外金融控股公司的发展模式/
二、金融控股公司的主要风险/
三、国外对金融控股公司的监管模式与监管重点/
四、对中国金融控股公司发展与监管的启示/
分报告三
关于互联网金融风险的思考与建议
一、互联网金融活动监管缺失，道德风险巨大/
二、有关问题分析/
三、关于规范互联网金融活动的若干建议/
分报告四
我国地方金融监管的现状、问题与对策
一、我国地方金融监管现状/
二、地方金融监管存在的主要问题/
三、提高地方金融监管有效性的对策建议/
分报告五
中央与地方分层监管的美国做法
一、联邦一级的金融监管框架/
二、州层级的监管框架/
三、州一级金融监管的5个案例/
分报告六
美国金融监管架构变革及经验借鉴
一、次贷危机美国金融监管框架的变革/
二、美国金融监管的主要特点/
三、对中国金融监管改革的经验借鉴/
分报告七
日本金融监管架构的变迁与启示
一、2008年金融危机前的日本金融监管体制/
二、金融危机后加强金融监管的举措/
三、启示与借鉴/
分报告八
英国金融监管改革的借鉴与启示
一、危机对英国金融监管体系的冲击与反思/
二、危机后英国金融监管体系的重建及相关举措/
三、启示与借鉴/
分报告九
澳大利亚防范系统性金融风险的经验借鉴
一、澳大利亚金融监管框架的主要特点/
二、预防系统性金融风险的主要机制/
三、维护消费者利益的主要做法/
四、经验启示/
分报告十
“金砖四国”金融监管架构的变迁与启示
一、金融危机前后“金砖四国”金融监管体制变迁/
二、启示与借鉴/
分报告十一
从国际经验看我国金融监管改革应遵循的四点原则
一、坚持国情主导，避免拿来主义/
二、坚持顺势而为，改革方案要集思广益/
三、明确监管目标，简化监管机构职能/
四、强化监管协调，构建信息共享机制/
分报告十二
影响我国金融监管效率的主要因素
一、监管环境有待改善/
二、多元监管目标存在内在冲突/
三、监管治理有效性不足/
