二、我国应急管理的实践与思考
闪淳昌
党中央、国务院高度重视应急管理工作，在科学分析公共安全形势和认真总结经验教训的基础上，构建了以“一案三制”为核心内容的应急管理体系，建立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为主的应急体制，并在有效应对各类灾难，构建社会主义和谐社会中发挥了重要作用。认真总结应急管理的经验教训，把中国特色的应急管理不断地推向前进。
我国正致力于建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会。党中央、国务院在全面履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能的过程中，把加强防灾减灾与应急管理工作，保护人民生命财产安全，维护社会安全稳定作为构建和谐社会的重要内容。
1．中国特色的“一案三制”建设
自1949年中华人民共和国成立以来，我国经历了三年困难时期、唐山特大地震、1998年特大洪涝灾害和亚洲金融危机等一系列重大考验，特别是抗击“非典”的深刻启示，使我国的应急管理体系建设发生了质的飞跃。以胡锦涛同志为总书记的党中央作出了“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”的重大决策，党中央、国务院明确提出“各级政府要全面履行政府职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。特别要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力”。制定、修订应急预案和建立健全应急体制、机制、法制（简称“一案三制”）被摆上了重要议事日程。自此，中国应急管理体系建设向综合性、系统性转变，在实践中稳步推进、不断加强。
党中央、国务院遵循“以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；依法规范，加强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质”的应急管理原则，重点是加强“一案三制”建设。
（1）全国应急预案体系基本建立
全国预案体系包括国家突发公共事件总体应急预案，国家级专项预案28件，国务院部门预案86件，各级地方政府的应急预案，企事业单位的应急预案和举办大型活动的应急预案等多层次、多种类预案，目前总计约40多万个，基本建立了横向到边、纵向到底的预案体系。与此同时，《军队处置突发事件总体应急预案》《军队参加抢险救灾条例》等颁布实施，军队对地方的支援不断加强。制定修订应急预案成为加强预防工作、建设中国应急管理体系的基础性工作，而且不断改进完善，特别是2008年的冰雪灾害和抗震救灾工作使预案的操作性和实战性得到明显提高。
（2）应急体制建设
我国基本建立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制，并建立了涵盖中央与地方两个层面，上下统一、层级分明、职责明确的应急管理机构。我国的应急管理机构分为五个层次：一是领导机构，国务院为其最高行政领导机构；二是办事机构，国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用；三是工作机构，国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自的职责，负责相关类别突发事件的应急管理工作；四是地方机构，地方各级人民政府是本行政区域应急管理工作的行政领导机构；五是专家组，国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置。目前我国各级省、市、县政府基本成立了应急管理领导机构，所有省级政府和96％的市级政府、81％的县级政府确立了应急管理办事机构，各部门也加强了应急管理机构建设，为各级党委和政府指挥决策发挥信息汇总、参谋助手和综合协调作用。
（3）应急机制建设
主要是建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制，包括建立健全社会管理机制、监测预警机制、应急信息传递机制、应急决策和指挥机制、应急响应机制、公众沟通与动员机制、应急保障机制（包括应急资源配置与征用）、恢复与重建机制、评估与奖惩机制和国际合作机制等。比如，预警机制建设中注重加强自然灾害的预测预报、事故灾害的监管预防、公共卫生的传染链阻断和社会安全事件的源头治理等功能。应急信息传递机制强调加快推进应急平台建设，整合各类信息资源，形成统一、高效的应急决策指挥网络和新闻发布机制。恢复与重建机制中采取自力更生、国家支持、社会帮扶的方式。如全国19个省市对口支援汶川地震灾区恢复重建的方式，充分体现了我国社会主义集中力量办大事的政治优势和组织优势。
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