一、桥梁与纽带：传统体制下工会的认知困境
（一）人民团体的政治属性
人民团体是一个中国独有的概念，特指1949年前后由中国共产党领导建立起来的，在全国人民政治协商会议中拥有议政席位的群众组织，具体包括中华全国总工会、中国共产主义共青团、中国科学技术协会、中华全国工商联合会、中华全国妇女联合会、中国全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会、中华全国青年联合会八个群众团体。与一般的社会团体不同，人民团体具有政治性和群众性双重属性。各人民团体章程明确规定它们是中国共产党联系群众的桥梁和纽带。《社会团体登记管理条例》也规定，这些群众组织不必在民政部门登记注册，经费主要来自国家财政拨款，工作人员是国家事业编制乃至公务员编制。近年来，人民团体的范围出现了“非正式”的扩展，除了上述八大人民团体外，中国残疾人联合会、中国文学艺术界联合会、中国作家协会等群众组织也被认同为具有人民团体的性质。
由于中国革命的特殊性，作为先于国家和社会取得政治合法性的中国共产党，在取得国家的领导权之后高度国家化或行政化，在组织体系和资源配置方面实行高度集权。这种集权不仅表现为党政不分，也表现为对人民团体的集中统一领导。在此背景下，人民团体的政治属性得到了片面和过度强调。1956年，党的八大报告第一次明确指出：“各种群众组织是我们党联系群众的必要的纽带”。此后，党的多次代表大会报告，都要求人民团体在密切党同群众的联系方面发挥重要作用。
改革开放后，党对人民团体的社会属性逐步加以重视和强调。1987年，党的十三大报告在强调工会、共青团、妇联等群众团体的“桥梁”和“纽带”作用的同时，明确指出要“使各种群众团体能够按照各自的特点独立自主地开展工作，能够在维护全国人民总体利益的同时，更好地表达和维护各自所代表的群众的具体利益”。1989年，《中共中央关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》中进一步明确指出，人民团体是国家政权的重要社会支柱。1997年，党的十五大报告指出，工会、共青团、妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既要体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督、教育等功能。党的十六大更是首次提出要支持人民团体“依照法律和各自章程开展工作”。党的十八大提出要强化人民团体在社会管理和服务中的职责。
但是，由于体制的束缚和观念的影响，当前人民团体无论是群众属性还是政治属性都没有得到应有的体现，人民团体的功能也没有很好地发挥出来，其自身的发展面临十分尴尬的局面。具体表现在：第一，组织结构僵化。层级式组织结构使人民团体普遍行政化，形式层级变成了实质层级，在处理与下级组织和群众的关系时，表现出比较严重的官僚化倾向。有的人民团体过分依赖和依附党和政府，甚至把群众组织简单等同于党和政府的机关，做群众工作时习惯于发号施令。第二，功能作用退化。刚性的行政化结构产生的“号召”效应的逐级放大，掩盖了“响应”效果的逐步递减，人民团体对变化的形势和目标群体的现实需求不敏感，缺乏及时做出适应性反应和调整的能力。在获得经济资源、争取社会支持，运用媒体力量、提供公共服务等方面，人民团体缺乏成熟的现代社会组织必备的技术和能力。第三，联系对象精英化。能否将社会精英吸收进人民团体，固然是衡量人民团体工作能力的一个重要指标，但一些人民团体津津乐道于成为少数社会精英的俱乐部甚至是精英集团的代言人，忽视了人民团体作为党的群众性组织更主要的责任在于联系广大的普通群众。第四，工作内容空洞化、形式化。人民团体工作内容的空洞化、形式化表现为“三多三少”，即：习惯于根据面上情况制定相关工作规划多，深入细致地帮助基础群众解决实际问题少；习惯于自上而下的指令性工作部署多，深入细致地对基层进行分类指导和服务少；习惯于“号召型”“活动型”的工作方式多，深入细致地开展有针对性的工作少。
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