2019年度案例·劳动纠纷——精彩书摘
社区工作者与其所属街道办事处之间构成劳动关系——陈某林诉北京市朝阳区人民政府太阳宫地区办事处劳动争议案
【基本案情】
2002年7月1日，陈某林通过公开招聘进入太阳宫办事处所辖芍药居一社区居委会工作。
2003年，陈某林经过选举担任芍药居一社区居委会副主任职务，并于同年7月1日与太阳宫办事处签订了《太阳宫地区办事处社区专职工作者聘用合同书》。任职期满后，陈某林不再担任该社区居委会副主任，但仍为该社区居委会委员。此后至2009年5月18日前，双方当事人未签订合同。
2009年5月18日，陈某林(乙方)与太阳宫办事处(甲方)签订《太阳宫地区社区工作者服务协议书(B)》。合同约定：本协议为以完成一定工作任务为期限的劳动合同。
2012年6月9日，陈某林(乙方)与太阳宫办事处(甲方)签订《太阳宫地区社区工作者服务协议书(A)》。合同约定：本协议为固定期限劳动合同。
2013年6月9日，陈某林(乙方)与太阳宫办事处(甲方)签订《太阳宫地区社区工作者服务协议书(A)》。合同约定：本协议为固定期限劳动合同。
以上三份服务协议书的正文第一段均载明：根据《中华人民共和国劳动合同法》《中华人民共和国劳动合同法实施条例》《北京市社区工作者管理办法(试行)》和有关规定，甲乙双方经平等自愿、协商一致签订本协议，共同遵守本协议所列条款。第十七条均约定：甲乙双方解除或终止本协议的其他情形，应当符合《中华人民共和国劳动合同法》和国家及北京市有关规定。第二十一条均约定：双方因履行本协议发生争议的，应协商解决;协商无效的，当事人可以向甲方劳动争议调解委员会申请调解;调解不成的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。这三份服务协议书对陈某林的工资、福利待遇、保险及考核制度等事项均进行了约定。
自陈某林入职之日起至2014年6月8日止，陈某林的工作岗位涉及日常居民事务、人大换届选举、经济普查、司法民调、社区宣传以及妇联工作，等等。陈某林的工资、社会保险、公积金等费用的支出，均由北京市朝阳区财政通过公共服务经费统一拨付至太阳宫办事处，由太阳宫办事处发放至陈某林处。
2014年6月8日,服务协议书到期后，太阳宫办事处未与陈某林签订新的服务协议书，陈某林仍在牛王庙社区工作。
2014年7月15日，太阳宫办事处书面通知陈某林不再续签服务协议，其不再续签服务协议的理由是服务协议书第十四条第二款“严重违反甲方规章制度”及第十五条第二款“乙方不能胜任工作，经过培训或者调整工作岗位，仍不能胜任工作的，甲方提前三十日以书面形式通知乙方或者额外支付乙方一个月工资后，可以解除服务协议”的规定。现陈某林的服务协议书到期且存在不能胜任本职工作的情况，故不再续签。
此后，陈某林不再上班。双方就此产生纠纷。陈某林于2014年7月25日向北京市朝阳区劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。仲裁委以陈某林的申请请求不属于劳动争议仲裁范围为由，书面通知陈某林不予受理。陈某林不服，诉至一审法院。
北京市社区工作者制度从2000年开始建立。2000年，北京市人事局印发《北京市社区事业干部管理指导意见(试行)》(现已废止)，社区干部纳入事业编制管理。2002年8月，原北京市人事局、北京市民政局、原北京市劳动和社会保障局联合出台了《北京市社区专职工作者管理意见》(京人发\[2002\]89号，现已废止)，将社区专职工作者的范围规定为专门从事社区居委会工作的主任、副主任和委员，对社区专职工作者的选举、聘用条件和管理等作出明确规定。2008年9月，北京市委、市政府出台《北京市社区工作者管理办法(试行)》(京办发[2008]20号),明确社区工作者是指在社区党组织、社区居委会和社区服务站专职从事社区管理和服务,并与街道(乡镇)办事处签订服务协议的工作人员。北京市社区工作者与街道(乡镇)办事处之间签订《北京市社区工作者服务协议书》。该管理办法第八条规定：目前已在社区党组织、社区居委会从事社区管理和服务的专职人员，其签订的聘用合同继续有效，可按照本办法有关规定享受相应待遇(其待遇从2008年1月1日起调整)。自下届换届选举后，符合本办法有关规定的人员，统一实行服务协议制度，享受本办法规定待遇。
根据《北京市社区服务站管理办法》规定，社区服务站是社区居(村)民委员会专业服务机构，在社区(村)党组织和社区居(村)民委员会的统一领导和管理下开展工作。
【案件焦点】
陈某林与太阳宫办事处之间是否构成劳动关系。
【法院裁判要旨】
北京市朝阳区人民法院(2014)朝民初字第36763号民事裁定书认为陈某林与太阳宫办事处之间发生的争议不属于劳动争议案件的受案范围，故裁定驳回陈某林的起诉。陈某林不服该裁定书，提起上诉。
北京市第三中级人民法院审理后作出的(2015)三中民终字第10570号民事裁定书认为，陈某林与太阳宫办事处签订了《太阳宫地区社区工作者服务协议书》，协议书中明确该协议根据《中华人民共和国劳动合同法》《中华人民共和国劳动合同法实施条例》《北京市社区工作者管理办法(试行)》和有关规定，经双方平等自愿、协商一致签订。协议为固定期限劳动合同，双方发生争议的，可向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。因此，陈某林与太阳宫办事处之间存在劳动关系。一审裁定认为陈某林与太阳宫办事处之间发生的争议不属于劳动争议案件受案范围而驳回陈某林的起诉，系认定事实和适用法律错误，应予纠正。故裁定撤销一审裁定，指令一审法院进行审理。
北京市朝阳区人民法院审理后于2016年7月26日作出(2016)京0105民初13160号民事判决，认为陈某林作为社区工作者与太阳宫办事处签订有服务协议书，双方形成合同关系。现太阳宫办事处在其管理职责范围内，根据双方之间服务协议书的相关约定与陈某林解除合同关系，并无不妥，故判决驳回陈某林的诉讼请求。宣判后，陈某林提起上诉。
北京市第三中级人民法院经审理认为：公民、法人的合法权益受法律保护。北京市社区工作者制度是为规范和加强北京市城市社区治理而建立的。
关于太阳宫办事处与陈某林之间是否构成劳动关系的问题。首先，从陈某林与太阳宫办事处签约情况来看，陈某林连续三次与太阳宫办事处签订服务协议书，协议书均载明为劳动合同，争议解决途径为劳动争议仲裁程序，双方就提供劳动力、支付报酬、福利待遇等基本要素均达成一致意见。故可以认定，双方当事人在签约时均具备建立劳动关系的真实意思表示，三份服务协议书的性质均为劳动合同。
其次，从陈某林与太阳宫办事处履约情况来看，双方当事人实际履约情况，符合原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》中认定劳动关系的标准。
最后，从北京市社区工作者制度的发展历程来看，该制度的发展状况与现阶段中国劳动法领域的法律规定的变化密切相关。从北京市政府部门发布的不同文件和配套合同可以看出，街道(乡/镇)办事处与社区工作者之间的关系，逐步从事业编制的管理发展为劳动关系。2008年1月1日，《中华人民共和国劳动合同法》施行，街道(乡/镇)办事处与社区工作者之间最终形成清晰明确的劳动关系。同年，北京市委、市政府发布了《北京市社区工作者管理办法(试行)》，并制定了配套的《北京市社区工作者服务协议书(示范文本)》。该管理办法与服务协议书均载明依据的法律规定是《中华人民共和国劳动合同法》《中华人民共和国劳动合同法实施条例》;服务协议书中更是明确了协议属于劳动合同;该管理办法亦规定：“目前已在社区党组织、社区居委会从事社区管理和服务的专职人员，其签订的聘用合同继续有效，可按照本办法有关规定享受相应待遇(其待遇从2008年1月1日起调整)。”
本案中，陈某林虽于2002年入职太阳宫办事处，但太阳宫办事处与其之间用工关系的性质存在变化发展的过程，双方于2008年1月1日形成事实劳动关系。
综上所述，从双方当事人签约的真实意思表示、合同履行情况及社区工作者制度的发展历程来看，可以认定：太阳宫办事处与陈某林之间构成劳动关系。太阳宫办事处认为双方之间属于特殊法律关系、不构成劳动关系的意见，缺乏事实依据，本院不予采纳。上诉人陈某林主张与太阳宫办事处之间构成劳动关系的意见，本院予以采纳。
北京市第三中级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项之规定，作出如下判决：
一、撤销北京市朝阳区人民法院(2016)京0105民初13160号民事判决;
二、北京市朝阳区人民政府太阳宫地区办事处于本判决生效之日起七日内支付陈某林违法解除劳动关系赔偿金55440元;
三、北京市朝阳区人民政府太阳宫地区办事处于本判决生效之日起七日内支付陈某林2014年6月9日至2014年7月15日期间未签订劳动合同双倍工资差额95586元;
四、驳回陈某林的其他诉讼请求。
【法官后语】
北京市街道办事处与社区工作者之间是否构成劳动关系的问题，目前没有明确的法律规定，司法实践中的处理结果亦不统一，本案正是观点分歧的集中体现。本案在历经仲裁机构的审理、一审的两次审查、二审的两次审查后，最终确定北京市地区社区工作者与所属街道之间构成劳动关系，同时考虑社区工作者制度的历史沿革，对认定劳动关系的溯及力进行了确定。本案系北京市法院首次将北京市地区街道办事处与社区工作者之间构成劳动关系进行明确，规范了此类用工行为和用工制度，对劳动者权益的保护具有重大意义。
本案在认定社区工作者与街道办事处之间是否构成劳动关系的问题上，从以下三个方面进行了考察：
1.双方是否具备签订劳动合同的合意。从社区工作者与街道办事处签订的服务协议的内容上看，服务协议载明为劳动合同，争议解决途径是劳动争议仲裁，并且双方对提供劳动力、支付报酬、福利待遇等劳动关系的基本要素达成了合意，所以可以认定双方在签订服务协议时具备建立劳动关系的意思表示。
2.履行合同的情况是否符合劳动关系的特征。本案中，按照原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》的规定，认定劳动关系，应符合以下三个标准：第一，用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格。街道办事处是政府的派出机关，具备劳动关系的主体资格，社区工作者亦具备劳动关系的主体资格。第二，用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动。街道办事处对社区工作者进行培训、管理和考核，社区工作者的工作地点、工作时间、工资保险待遇等均受到街道办事处的管理，工作中亦受到街道办事处制定的各项规章制度的约束。其报酬虽由财政统一拨付，但亦系由街道办事处发放至社区工作者。第三，劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。街道办事处是政府的派出机构，居委会协助街道办事处履行政府公共管理职能，而社区服务站是居委会的专业服务机构，在社区党组织、居委会的统一领导和管理下开展工作。社区工作者的工作岗位及内容都体现了社会公共利益的需要，属于街道办事处的公共管理职能范围。综合以上三个方面考虑，社区工作者与街道办事处的合同履行情况均符合劳动关系的认定标准。
3.是否处于北京市社区工作者与街道办事处之间发展为劳动关系的历史阶段。北京市社区工作者制度自2000年建立，其发展状况与现阶段中国劳动法领域的法律规定的变化密切相关，因此，认定社区工作者与街道办事处之间是否构成劳动关系，必须考察其所处的历史背景。2000年北京市社区工作者制度建立之初，北京市发布了《北京市社区事业干部管理指导意见(试行)》将社区干部纳入事业编制管理，2002年的《北京市社区专职工作者管理意见》，将社区专职工作者的范围规定为专门从事社区居委会工作的主任、副主任和委员。2008年1月1日，《中华人民共和国劳动合同法》正式施行。同年北京市发布的《北京市社区工作者管理办法(试行)》明确社区工作者是指在社区党组织、社区居委会和社区服务站专职从事社区管理和服务,并与街道(乡镇)办事处签订服务协议的工作人员，并制定了配套的《北京市社区工作者服务协议书(示范文本)》。该管理办法与服务协议书均载明其依据的法律规定是《中华人民共和国劳动合同法》《中华人民共和国劳动合同法实施条例》;服务协议书中更明确协议属于劳动合同。由此可以看出，街道办事处与社区工作者之间的关系，逐步从事业编制的管理发展为劳动关系。
关于认定社区工作者与街道办事处之间的劳动关系的溯及力问题。由于《中华人民共和国劳动合同法》自2008年1月1日起正式施行，现行的《北京市社区工作者管理办法(试行)》中亦规定：“目前已在社区党组织、社区居委会从事社区管理和服务的专职人员，其签订的聘用合同继续有效，可按照本办法有关规定享受相应待遇(其待遇从2008年1月1日起调整)”，故本案将认定社区工作者与街道办事处之间存在劳动关系的时间点确定为2008年1月1日。
编写人：北京市第三中级人民法院邓青菁冯妍
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