《社区卫生服务中心突发公共卫生事件应急处理》：
第一章 突发公共卫生事件概述
第一节 突发公共卫生事件基本要素
一、突发公共卫生事件概念
国务院在2003年5月8日颁布的《突发公共卫生事件应急条例》中对“突发公共卫生事件”的定义：是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。为了更好理解突发公共卫生事件的概念，应对以下两个概念进行了解。
“突发事件”一般来说是对突然发生的危及公共安全、社会秩序和人民生活的各种紧急情况的总称，是一种需要作出特殊反应的事件，引起的原因包括自然因素、社会因素（人为因素）。在2007年8月30日颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》中对“突发事件”定义：是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
世界卫生组织（WHO）在1952年对“公共卫生”是这样解释的，公共卫生是通过有组织的社区力量，高效率预防疾病、延长寿命、促进心理和健康的科学和艺术。我国“公共卫生”的定义，多引用吴仪副总理在2003年7月召开的全国卫生工作会议讲话提出的：“按照一般定义，公共卫生就是组织社会共同努力，改善环境卫生条件，预防控制传染病和其他疾病流行，培养良好卫生习惯和文明生活方式，提供医疗卫生服务，达到预防疾病、促进人民身体健康的目的。”总之，公共卫生的概念内涵随着社会经济的发展等，会出现相应的变化。可以这样理解，公共卫生是一个学科群，具有公共性、公益性、公平性三大特性，而且公共卫生问题是涉及群体的卫生保健问题，需要通过系统的社会行动才能解决，也就是说公共卫生建设需要政府、社会、团体和民众的共同努力。
因此，突发公共卫生事件不仅具有突发性，同时具有公共卫生的属性，所针对的不是特定的一个人，而是不特定的社会群体。从广义来说，它是突如其来的、对人类身体健康和生活产生巨大威胁，并间接影响到经济发展、社会稳定的自然和人为灾害。不过人们常常把突发事件中引起的问题主要为公共卫生问题的事件称为突发公共卫生事件。突发事件不一定是突发公共卫生事件，而突发公共卫生事件肯定属于突发事件范畴。
二、突发公共卫生事件特点
通常来说，突发公共卫生事件具有突发性、群体性、严重性、紧急性和不确定性等特征。其中“紧急性”是突发公共卫生事件最重要的特征之一，如果不需要采取紧急措施的或人力所限不能采取措施控制它，则不称其为突发公共卫生事件。突发公共卫生事件一般具有以下特点：
（一）可预见性差
突发公共卫生事件的发生往往出乎人们的意料，其发生的时间、地点、方式、波及的程度等都是始料未及，难以准确把握。相关信息也很难做到准确，全面，及时。一般而言，在危险尚未完全显露出来的时候，公众往往会忽视危险存在，而当处于突发事件的暴发期，危险已经逼近时，又往往会夸大危险。
（二）发生原因复杂
突发公共卫生事件往往是各种矛盾激化的结果，总呈现出一果多因、相互关联、牵一发而动全身的复杂状态。危机处置不当会加大损失、扩大范围，甚至会转为政治事件。
（三）破坏性大
突发公共卫生事件往往会造成较大的破坏性，通常以人员伤亡、财产损失为标志，包括直接损害和间接损害，还体现在对社会心理和个人心理造成的破坏性冲击，进而渗透到社会生活的各个层面。
（四）持续性长
整个人类文明进程突发公共卫生事件从未停止过。只有通过共同努力最大限度降低突发事件发生的频率和次数，减轻其危害程度及对人类造成的负面影响。无数次突发公共卫生事件使人类在反思人与自然的关系中，变得更加成熟，行为更加理性。突发公共卫生事件一旦暴发，总会持续一个过程，表现为潜伏期、暴发期和消退期。
（五）可控性差
控制指掌握住使之不超出范围。从系统论看控制是对系统进行调节以克服系统的不确定性，使之达到所需要状态的活动过程，是人类改造自然、利用自然的重要内容和社会进步的重要标志。许多突发公共卫生事件会超出人类的认知，而且突发公共卫生事件现场的情况也是千变万化，超出人们的掌控范围。
（六）非程序化决策
在突发公共卫生事件发生时，政府应急管理部门必须在有限的信息、资源和时间（客观上标准的“有限理性”）条件下寻求“满意”的处理方案，迅速地从正常情况转换到紧急情况（从常态到非常态）是突发公共卫生事件应对的核心内容，因此在应急管理方面是无法按照正常程序进行决策。
（七）国际互动性
伴随着全球化进程的加快，突发公共卫生事件的发生具有一定的国际互动性。经济全球化在带来人员、物资大流通的同时，也带来了疫情传播的全球化。一些重大传染病可能通过交通、旅游、运输等各种渠道向国外进行远距离传播。它能跨越洲际、国际和疆域，不分民族、种族和社会群体，跨越不同的文化和社会制度，不仅给原发区，也给其他地区或全球带来巨大灾难。如2003年，“非典”在我国暴发的同时，我国周边地区和国家也很快出现了“非典”疫情。2009年，由墨西哥发端的甲型H1N1流感疫情也在较短的时间内蔓延至中国内地，仅仅半年的时间，中国内陆病历已逾1000例。
不过，任何一个事件的发生发展过程实际上都是一个渐进的过程，“突发性”是相对而言。研究表明，突发公共卫生事件并不都是必然要发生的，有相当部分的突发公共事件是可以避免的。由于很多事件在开始的时候，引起的危害程度和范围较小导致重视程度不够，有些事件或因为人们的认识水平或者专家们对事件的蔓延范围、发展速度、趋势和结局无法预测，从而使得事件未能及时处置，造成事件对公众健康的影响进一步扩大，而最终成为突发公共卫生事件。
三、突发公共卫生事件的诱发因素
突发公共卫生事件的诱发因素包括自然因素、人为因素（也称“社会因素”）或两种因素的共同作用。在目前的科技水平下，人类尚无法有效地去控制和消除诱发突发公共事件的自然因素，只能在一定范围内对这些自然因素进行有限的预测和监控，以尽量减少由这些自然因素导致的损害。而事实上，绝大多数突发公共卫生事件的发生都是与人为因素密切相关的。随着社会的进步，人类征服自然和改造自然而造成的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏等事故灾难的数量日益上升，人为和非人为的传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件（如恐怖袭击事件）也频频发生。
30多年的改革开放，开启了我国伟大的复兴之路，伴随着社会、政治、经济制度与体制等的大转型，经济结构、产业结构和社会结构大变革以及各类利益关系的大调整，各种矛盾突出，国内外矛盾的汇聚，令我国处于一个非常规突发事件高发的时期。在许多重大的突发公共卫生事件中，究其原因，对经济利益最大化追求是最主要的人为因素，如野生动物的贩运将鼠疫、SARS等重大传染病传播，产量追求导致的各类矿难事件、为降低成本引发的三鹿奶粉事件和问题胶囊事件、为促进销售使用瘦肉精事件以及尘肺、有机溶剂中毒等各类职业中毒事件等。
尽管突发性公共事件的形成和演变存在复杂和深层次原因，并衍生更多不确定性。但相对于自然因素，人类是有可能在较大程度上去控制和减少诱发突发公共事件的人为因素，并针对各种类型的突发公共事件制定应急预案，从而减轻突发公共卫生事件对社会的危害。所以找出导致突发公共事件的人为因素，采取各种有效措施消除这些人为因素，改变被动处置突发公共事件为主动管理突发公共事件，是预防和减少突发公共事件的长效机制。
四、应对突发公共卫生事件的目的
突发公共卫生事件在人类社会发展进程中是不可避免的。它的形成与演变是一个复杂的系统，多种致灾因子和不同的承灾体的相互作用、相互影响，多种因素、多个条件的复合叠加，使突发公共卫生事件呈现复杂多变，导致应急管理工作具有复杂性、艰巨性、严重性和放大性。根据突发公共卫生事件的特点，建立健全有效的突发公共卫生事件应急体系，才能有效预防和控制突发公共卫生事件。而其重点在于应急管理，而应急管理的基础和核心在于建立适宜的应急管理体系。
而且任何突发事件的应对都应该体现以人为本的原则，卫生部门在突发公共卫生事件的应对中承担着极为重要的角色。为了进一步健全我国突发公共卫生事件应急管理体系，2011年新版的《国家基本公共卫生服务规范》增加了社区开展“突发公共卫生报告和处理”的工作要求，也标志着社区卫生服务中心这一基层医疗卫生机构，被全面纳入了我国卫生应急体系。根据社区卫生服务中心的职能，社区参与突发公共卫生应急处置的范畴不仅包括突发事件的紧急医学救援，还包括2011年新赋予的职责：突发公共卫生事件的预防与控制。
总体来说，控制突发公共卫生事件工作目的在于：运用“三级预防”的理念，以现有的卫生监督、疾病控制体系为基础，建立有经费保证的、与防控突发公共卫生事件职能相适应的设备、技术力量的体系，通过有组织地实施预防控制策略，有效地防止突发公共卫生事件的发生和发展，防患于未然，最大限度减少或消除其危害程度，保障公众健康与生命安全。
拓展知识
●国际上有关突发事件概念分为4个层次
1. 灾难 人为、自然损害超过调节能力，或对社会功能严重破坏。
2. 突发事件 正常次序被打乱，或指突然发生的危险状态。
3. 复杂突发事件 指以武装冲突、人员转移和食品不安全为特征，导致人群急性营养不良普遍增加、粗死亡率大幅上升的事件；它是冲突导致全部或大量政府机构破坏而发生的人道主义危机。
4. 危机 系统受到了严重的冲击，不能维持基本的生存安全的情况下产生的，面临严重的贫困、疾病流行以及因为健康问题而导致大量人员死亡的危险；是一种十分紧急和极度困难的时刻 。
●在突发公共卫生事件中的“三级预防”
一级预防：健康教育（培训、宣教、监督评估），风险评估（风险识别、分析与评价、风险沟通、预警发布、风险管理），应急准备（制定预案、物资储备、队伍建设等）。
二级预防：事件报告（网络直报、主动监测），现场流行病学调查，样品采集与检测，事件界定与判断。
三级预防：现场控制处理（救治病人、切断传播、保护易感人群、宣传教育、病人康复措施），控制效果评估（绩效评估，预测转归）。
第二节 我国突发公共卫生事件应急管理体系介绍
一、应急管理基本要素
（一）突发公共卫生事件应急管理的概念
管理是指通过计划、组织、指挥、协调、控制及创新等手段，结合人力、物力、财力、信息等资源，以期高效的达到组织目标的过程。
应急管理是指政府及其他公共机构在突发公共事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，应用科学、技术、规划与管理等手段，保障公众生命、健康和财产安全；促进社会和谐健康发展的有关活动。
突发公共卫生事件应急管理是指在突发公共卫生事件发生前或出现后，采取相应的监测、预测、预警、储备等应急准备，以及现场处置等措施，及时对产生突发公共卫生事件的可能因素进行预防和对已经出现的突发公共卫生事件进行控制，同时对其他突发公共事件实施紧急医疗卫生救援，以减少其对社会政治、经济、人民群众生命安全的危害。
从概念上看，管理是应急的核心，也是一种手段。突发公共卫生事件的应急管理不仅仅是在保障公众生命、健康和财产的安全，也是在减少其对社会政治、经济的危害。从这个角度来看，应急管理的主体是政府及其设立的公共机构。
（二）突发公共卫生事件应急管理的特征
突发公共卫生事件应急管理具有的一般特征包括综合性、强制性、公益性、人本性。由于我国目前所处的社会时期，以及国家经济发展不平衡，医疗卫生资源配置不合理等情况，我国的突发公共卫生事件应急管理还存在复杂性、不平衡性、长期性和后发性，以及我国特有的政治优势，在突发事件的组织动员能力强的特点。
（三）突发公共卫生事件应急管理的意义
从上述突发公共卫生事件应急管理的定义和特征来看，它的意义在于预防和控制突发公共卫生事件的发生和发展，对突发公共事件中受到健康危害的公众实施医学救援，并通过完善突发公共卫生事件应急管理体系的“一案三制” （一案三制是指：应急预案，应急管理体制，应急管理机制，应急管理法制），达到促进国家公共卫事业发展的目的。
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