一 社会保障中的政府责任研究

　　在新制度还未定型和整个社会保障政策仍处于选择阶段的背景下，困扰中国社会保障制度改革的最大问题便是社会保障责任的划分（郑功成，2003），而改革的实质就是利益的重新分配和责任的重新界定（郑功成，2004），改革的核心则是重新确定政府、企业和个人相关主体的责任，焦点是合理界定政府在社会保障中的责任问题（陈树文，2003）。

　　1.关于社会保障中政府责任的定位。有人认为社会保障是国家责任，应当通过税收来解决全体国民的社会保障问题（刘福垣，2001）；有人认为社会保障不能搞成一个纯粹的国家福利和政府行为，主张政府扮演最后出台的角色（何平，2002）；有的学者认为，政府在社会保障中只能承担有限的责任，其下限是保障水平与财政能力相适应，上限是社会保障水平与社会保障的性质相一致（陈树文，2003）；有人认为无论社会保障制度如何改革，政府均肩负着主导社会保障制度的责任，这种责任既不仅仅是社会保障资金不足时的兜底责任，也不是完全责任，而是保障人民基本生活并确保全体人民能够参与分享社会经济发展成果的责任（郑功成，2003）。但不同的历史时期，政府“主导”的程度与表现都是不同的。在多大程度上“主导”，既取决于社会保障的层次性和发展阶段（段春玉，2000），又取决于特定历史范畴内所持有的公共管理理念以及在这种理念下政府的角色定位，因为责任意识和角色意识是紧密相关的（褚福灵，2002）。同时还要认识到，不同时期政府“主导”的体现是不同的，强化监管责任正成为政府主导的一个显著和普遍特征（何金颖，2004）。关于政府与其他责任主体的关系，任何政府的能力都是有限的，而且也只有有限政府才可能实现强力政府和高效政府（德鲁克，1993）。在公共服务改革中，应充分发挥政府、市场和社会“三只手”的作用（曹闻民，2000）。不论是从社会保障属性的角度（周宗顺，2004；宋斌文，2004），还是从制度实际运行的角度，都可论证其他主体参与社会保障的必要性，其他主体至少包括市场、企业和个人等（陈树文，2003；周宗顺，2004；宋斌文，2004）。普遍的观点是，在社会保障中政府与其他主体应该是合作、互补的关系（张强，2002）。但只有边界清晰，才能真正实现责任互补（郑功成，2003）。对于目前边界不清问题应该采取的措施是：“越位”的地方“退位”；“缺位”的地方“补位”；错位的地方“让位”（陈振明，2002）。关于政府责任的分类，目前存在两个误区：一是缩小化，将“政府责任”等同于财政责任（陈树文，2003）；二是扩大化，将立法责任视为政府责任（余卫明，2001），这源于对政府口径的界定不一致（中南财政大学，2002）。有人则认为，政府应当承担的责任包括四个方面：设计和规范责任、财政责任、监管责任和实施责任（杨方方，2004）。另外，政府责任的划分应当遵循以下五大原则：一是政府主导与责任分担的原则，二是设计、监管与实施合理分离的原则，三是财权与事权相统一的原则，四是有限与有效的原则，五是官民结合的原则（杨方方，2004）。在转型期，为了保证社会保障的正常运行，在财政责任的履行上，政府应建立固定的财政机制；监管责任应该不断得到强化；社会保险的实施应该逐渐地走向社会化。社会救助处于社会保障系统的最底层，面对的都是濒临生存边缘、陷入生存危机的社会最弱势的群体，为了维护社会的公平，政府在社会救助中理应承担全部责任，包括全部的财政供款责任和全部的监管、实施责任。在社会保险中，政府承担的虽然是有限责任但仍处于主导地位。其一，政府应该在社会保险中承担一定的财政责任，予以社会保险一定的财政补贴，承担社会保险的运行成本；其二，政府在社会保险中应该充分发挥其监管责任，保证社会保险制度的正常、健康、高效运转，保持基金的保值增值。其三，政府在社会保险实施中的责任应该逐渐降低，将主要集中在监管上。社会福利是经济发展水平和社会文明程度的重要标志，政府领衔主要体现在对社会福利实施运行规则的制定和对福利机构的监督以及对社会福利事业的财政支持，社会福利的管理和实施则完全可以下放给民间组织（段春玉，2002）。在补充保障体系中，政府可以出台一些鼓励性的政策，提供税收优惠，引导补充保障的发展（郑功成，1999）。

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