5.1.1.2制度外非税收入——土地财政的融资
“土地财政”通常指地方政府主要依靠土地运作来增加财政收入的现象。一般来说，地方土地财政收入主要包括三个方面：一是通过土地出让获取土地出让金；二是发展房地产和建筑业带来相关税费的增加；三是以土地使用权和收益权获得土地融资。其中，土地出让收入是土地财政的主体。
1.土地财政融资的动力分析
县级财政压力的第一个“驱赶效应”是地方预算外资金的扩张。应当指出，按照现有口径计算的预算外收入只包括合法征收的非税收入，其中主要包括的是行政事业性收费和政府基金收入，这部分预算外收入在公开出版的统计年鉴上是可以查询的。而这些仅仅是地方财政实际来自预算外收入的一部分，此外还包括所谓的制度外收入。
分税制作为一种集权化的财政改革，使得地方政府更是将预算外和制度外资金作为自己财政增长的重点。近些年来，由于国家加强了预算外资金的管理，取消了一些不合理的收费，预算外资金的规模有所下降。但是对于制度外资金，却一直没有妥善的管理办法，预算外资金对于地方政府来说自由度较大，这样如果将预算外资金纳入预算内管理的话无疑限制了地方政府的支出权限，也就是说，政府在预算外遭遇了相对软化的预算约束。因此，地方政府逐步将财政收入的重点由预算内转到预算外、由预算外转到制度外。
制度外资金一般发生在层次较低的地方政府中，如县、区、乡镇一级。制度外资金是既不纳入预算内、外资金管理体系，由政府部门、事业单位及社会团体直接支配。事实上制度外收入用途广泛，不仅用于经济建设，而且用于事业发展、政权建设、社会保障和公职人员津贴福利等。县级政府制度外资金的主体是依靠农民的负担、与土地有关的开发和土地转让收入。随着2000年农村税费改革后，国家取消许多对农民的不合理负担，并严格监管，因此依靠农民负担的制度外资金已经没有增长的空间。相比之下，由于1994年分税制后，土地出让金不再上缴中央财政，完全归地方所有，而且来自土地相关的各种收费和土地转让收入既不纳入预算内，也不纳入预算外（周飞舟，2006），这对地方来说，是一块巨大的利益蛋糕，土地财政已完全成为地方政府手中的非正式资源。同时，土地出让、房地产开发与以土地廉价出让为手段的招商引资又可以带动及地区经济扩张，从而又可以带来地区经济扩张，从而带动预算内税源增加，因此，土地开发和转让收入成为县级政府制度外资金的主体，与土地相关的收费已经成为各级地方政府改善财政状况一的主要途径。
这样，县级财政压力这就造成了第二个“驱赶效应”，地方政府力图做大那部分没有纳入预算内管理的预算外收入，其中最主要的就是以土地出让金为主的土地收入。“低价征用农地——土地廉价出让——招商引资——增加产值一一谋求政绩与财政收入”成为了地方财政释放压力的基本运行逻辑。
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