梅特兰（Maitland）将英国宪政话语中的“王权”（the crown） 概念形容为“一块可以随手拿来掩盖知的遮羞布，让我们免于探究那些困难的问题” ① ;“公共利益”的概念其实大体也可以被看作如此。不消说，公共利益的概念常常好像一个空瓶子，不同时候可以盛进去不同的内容。由于各色人等都试图往瓶子里灌进相互差异的价值，如果真的“喝”下了瓶中之物，我们没办法确定 喝到的在多大程度上确是自己所期望的。但这样的问题并没妨碍公共利益的概念出现在辩论之中;论在规制还是在其他的语境里，它一直是政治学、法学和经济学日常话语的一个重要部分。下文将要看到，公共利益概念可以用来作为对行动或动议加以正当化或合法化的手段，可以作为进行相关论辩的竞技场，并且也有人说它或许具备某些非常可观的服务于民主价值的潜能，即使这些潜能大都尚待发掘。尽管这一概念在如此广泛的实际和潜在应用领域被频繁提及，对其内容又统一意见，但令人意外的是， 这一概念的用法和含义极少受到质疑。然而，对“公共利益”一词作出哪怕只是稍微超出最肤浅层面的检视，人们都能看到为这个让人误以为熟悉的概念作出定义其实困难比。这样的检视会揭示出与这个概念相关的视角和用 规制中的公共利益法如此繁多，并且这个概念本身也不停地到处出现，因此，毫不奇怪地会看到有时在讨论中人们会产生疑问，这个概念到底是一个“目标、程序还是迷思” ② ，或者干脆将它说成是“那个模糊、难以捉摸却压倒一切的考量” ③ 。
而当真要对公共利益的概念做哪怕是初步的探讨时，人们马上还会发现关于这个概念的内涵明显不存在一致意见，由此则会怀疑使用这个词是否真能为讨论加入有意义的东西;这又不道 理地使得一些论者认为，“公共利益理论”病入膏肓且可救药。 ④ 本书的目标是去理解这个概念是如何被使用的，又可以怎样被使用，并思考构建一种有意义的公共利益概念是否可行，又是否可取。至少，本书的目标是确保当这个概念被使用时，人们能够对其被使用的方式提出质疑和挑战。本书的第一部分（本章和下一章）试图探讨一些以公共利益之名提出的相互存在竞争关系的论说和主张，并指出这些处理公共利益问题的不同进路各自具有的优势和劣势。总的来说，这一章将指出使用公共利益概念会带来的问题，而这些问题可能暗示它应被抛弃;下一章则要思考是否有可能去发现一种潜在强劲并 有价值的能够重新注入活力的公共利益概念。随后，第二部分将通过案例研究来展示公共利益概念当前在 英国和美国是如何在针对特定行业的规制之中被使用的，而这些行业看上去构成了个体或群体对现代生活所抱有的期望的核心。 其中会特别关注的是对食品供应行业的规制———在经历了疯牛病和口蹄疫事件以及近期转基因食物争议的英国，这个问题仍然具 有高度的话题性，而公共健康安全关切与食品生产者和零售商追求利润的目标之间明显有可能存在直接冲突。另一个案例研究则是关于对传媒行业特别是广播业的规制;我们可以看到这些规制是如何力求实现处于相关规制当局职权核心的那种或隐含或（如果是美国联邦通讯委员会）明示的公共利益标准的。我也将对通常讨论更多的公用设施领域（供水、供电、电信和交通）的规制做较为简短的评说;在英国，这些领域曾经一度通过公有制的方 式去追求实现公共利益，如今，公共利益则体现在对私营行业的规制之中。本书最后几章将对第二部分的比较性发现与第一部分相对抽象的讨论进行综合梳理，目的是就公共利益概念的前景———特别是如何能最好地通过现有或新创的法律制度促进包含在这一概念中的价值———给出一些结论。公共利益这一概念的性质，其所处的经济学、政治学和法学交叉地带的位置，以及前面提到的对其使用之泛滥，都说明任何对这一概念的严肃探究都必定是在交叉学科语境之中作出的。对这个概念，不同学派的经济学家可能皆有各自看法，法律人也有自己的处 理角度，而政治家和政治学家给出的视角可能更加不同。其结果是对基于公共利益提出的主张常常法进行有意义的比较。 ⑤
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