俞可平，著名学者，政治学家，中共中央编译局副局长，比较政治与经济研究中心创始主任，哲学政治学双学科博士生导师，德国杜伊斯堡大学名誉博士。兼任北京大学中国政府创新研究中心主任、清华大学凯风政治发展研究所所长，“中国地方政府改革创新”研究与奖励计划总负责人，担任北京大学、清华大学、中国人民大学、复旦大学、浙江大学、上海交通大学等校教授，曾任美国哈佛大学和杜克大学、德国自由大学和杜伊斯堡大学、英国诺丁汉大学等校客座教授或高级研究员。因倡导“治理”、“善治”、“增量民主”、“政府创新”、“动态稳定”、“协商民主”而广受关注，其“民主是个好东西”一文曾引起极大反响。2008年被中国改革研究会评选为“改革开放30年30名社会人物”，2011年被美国《外交事务》杂志评选为“2011年全球百名思想家”。主要研究领域：政治哲学、中国政治、比较政治、治理与善治、全球化、公民社会、政府创新。代表作有China’s Political Development: Chinese and American Perspectives （co-ed., Brookings Institution Press, 2014）, The Reform of Governance (ed., Brill, 2010), Democracy Is A Good Thing (Brookings Institution Press, 2009), Globalization and Changes in China’ Governance (Brill, 2008)、《论国家治理现代化》（社会科学文献出版社2014年）、《敬畏民意》（中央编译出版社2012年）、《民主与陀螺》（北京大学出版社2006年）、《思想解放与政治进步》（社会科学文献出版社2007年）、《社群主义》（中国社会科学出版社，2000）等。

　　《国家底线：公平正义与依法治国》由十八位国内知名的政治学家、法学家和社会学家的代表性学术文章结集而成，共分为“依法治国与依宪治国”“依法治国与公平正义”“依法治国与中华文明”“依法治国与国家治理”“依法治国与依法治党”五大部分。本书的主题非常契合当下中国的时局，聚焦全面深化改革的热点和前沿，具有重要的出版价值和现实价值。

　　我们推进改革的根本目的，是要让国家变得更加富强、让社会变得更加公平正义、让人民生活得更加美好。
　　——2014年新年贺词

　　促进社会公平正义是政法工作的核心价值追求。从一定意义上说，公平正义是政法工作的生命线，司法机关是维护社会公平正义的最后一道防线。政法战线要肩扛公正天平、手持正义之剑，以实际行动维护社会公平正义，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。
　　——（《人民检察》，2014年第1期）

　　全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求。我们要全面贯彻落实党的十八大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。
　　——在中共中央政治局第四次集体学习时的讲话

　　我们要全面落实依法治国基本方略，坚持法律面前人人平等，加快建设社会主义法治国家，不断推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程。要深入推进依法行政，加快建设法治政府。各级行政机关必须依法履行职责，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，决不允许任何组织或者个人有超越法律的特权。要深入推进公正司法，深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的司法制度，完善人权司法保障制度，严肃惩治司法腐败，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。——在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话

　　做人要有底线，治国同样要有底线。公平正义与依法治国，就是现代国家的底线。中共十八届三中全会将公平正义当做全面深化改革的出发点和落脚点，中共十八届四中全会又对建设法治国家和依法治国作出全面部署。这清楚地表明，公平正义和依法治国，也同样是我们中华人民共和国的底线。
　　——俞可平

　　宪法政治：开万世太平之路

　　——中国共产党如何走出历史周期率

　　王振民

　　(清华大学法学院院长)

　　问题的提出：如何破解关于历史周期率的千古难题

　　古往今来，在人类发展的历史长河中，任何一个政权成立以后，不管封建皇帝或者资产阶级政府，或者社会主义政权都想“万岁”，都希望能够长期乃至永远屹立不倒。这是法政哲学上的“哥德巴赫猜想”：人类有无可能创造出一种坚固的政体，确保“江山永固，万世不易”呢?

　　早在新中国成立之前，这个问题同样尖锐地摆在中国共产党面前。很多人都熟知1945年黄炎培与毛泽东在延安关于历史周期率的那个著名对话。黄炎培先生说：我生六十多年，耳闻的不说，所亲眼看到的，真所谓其兴也勃焉，其亡也忽焉，一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少单位都没有能跳出这周期率的支配力。大凡初时聚精会神，没有一事不用心，没有一人不卖力，也许那时艰难困苦，只有从万死中觅取一生。既而环境渐渐好转了，精神也就渐渐放下了。有的因为历史长久，自然地惰性发作，由少数演为多数，到风气养成，虽有大力，无法扭转，并且无法补救。也有为了区域一步步扩大了，它的扩大，有的出于自然发展，有的为功业欲所驱使，强求发展，到干部人才渐见竭蹶，艰于应付的时候，环境倒越加复杂起来了，控制力不免趋于薄弱了。一部历史，“政怠宦成”的也有，“人亡政息”的也有，“求荣屈辱”的也有。总之没有能跳出这周期率。中共诸君从过去到现在，我略略了解的了，就是希望找出一条新路，来跳出这周期率的支配。

　　黄炎培先生十分好奇中国共产党如何面对、回答、解决这一千古难题。毛泽东听后，胸有成竹地答道：我们已经找到了新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。参见金冲及：《毛泽东传》（下），北京：中央文献出版社1996年版，第719—720页。

　　至少从那个时候开始，中国共产党及其每代领导集体就一直在思考、探索这一重大命题：如何创造一个能够跳出历史周期率支配的政体，实现党的长期执政和国家的长治久安。

　　2004年，党的十六届四中全会再次尖锐提出：“无产阶级政党夺取政权不容易，执掌好政权尤其是长期执掌好政权更不容易。党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。我们必须居安思危，增强忧患意识，深刻汲取世界上一些执政党兴衰成败的经验教训，更加自觉地加强执政能力建设，始终为人民执好政、掌好权。”《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，2004年9月19日，中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议。提高执政能力，可以解决一时一事的问题，但是要跳出历史周期率的支配，彻底解决长期执政和长治久安的问题，还必须从制度和体制入手。

　　从古到今，从1945年到现在，这个命题被不断反复提出来。但是正确的答案到底在哪里?考察古今中外的历史经验教训，经过政治的、经济的等多角度研究分析，可以得出一个结论：只有励行法治，切实确立宪法政治，亦即宪政，才有可能真正跳出历史周期率的支配，彻底解决党长期执政和国家长治久安的制度和体制问题。

　　宪政、法治的意义比民主更根本

　　所谓宪法政治，就是建立在宪法基础之上的政治，可以简称为“宪政”或者“宪治”。本文中“宪法政治”与“宪政”同时使用，表达的是同样的含义。不管说法如何，宪法政治或者说“宪政”是有特定含义的。笔者在2009年发表的《关于民主宪政关系的再思考》一文中王振民：《关于民主宪政关系的再思考》，载《中国法学》，2009年第5期。下文也有引用这篇文章的一些论述，不再一一注明。，论述了宪政的三大关切：第一，任何政府、任何领导人不管其是否民选，无论如何产生政府由谁产生，如何产生，代表谁，为了谁，这是国体问题。宪政其实主要是政体问题。，都要接受宪法和法律的约束，接受制约监督，不能滥用权力，不能腐败，即实行“法律之治”，把权力放到法律的笼子里边去。即使是民选政府，其行为也要受严格的监督和制约。人们对民选政府往往过分信任，很容易无限授权，而且拒绝任何外在监督制约，这使得如何监管民选政府，保证其不腐败、不滥权，防止民选政府蜕变为超越宪法法律之外的无限政府，也就成为宪政的首要关切。

　　第二，宪政不仅要求政府权力必须是有限的，而且还要求国家权力的配置必须科学合理，协调高效。国家各种权力如何配置，国家机构如何设置以及相互之间应该是什么样的关系，这些都应是科学问题。任何一个国家，都一定有一个最适合这个国家的历史、国情、民情、自然条件、地理和经济状况的政治体制，宪法学家的任务是发现这个最适合的体制。治国是一门科学，政治应该成为科学。尽管人类的政治往往是不科学的，但是对科学精神的追求不应该放弃。这也许就是为什么我们一直把关于政治的学问叫做“政治科学”(Political Science)的原因，表达了人类对政治科学、政治理性美好的期待。同样，“搞宪法是搞科学”毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》(1954年6月14日)，见王培英编：《中国宪法文献通编》(修订版)，北京：中国民主法制出版社2007年版，第253页。。可见，宪政除了强调“法律之治”外，还要求必须是科学的政治，是“科学之治”。概括来讲，宪政就是“法律之治”和“科学之治”的结合。

　　第三，尽管人民不一定直接参与政府的产生，但国家必须要保障基本人权，给予人民一定程度的自由和基本权利。

　　宪政最初是在英国产生的。1215年，英国就制定了《自由大宪章》，被一些学者视为英国和西方宪政的起源。严格而言，今天英国宪政体制是1688—1689年“光荣革命”后确立的君主立宪体制。这在后文中还有论述。当时主要目的不是为了民主，让人民来选举国王及其政府，而是为了限制约束国王及其政府的权力。因而，宪政先于民主而产生。严格来讲，可以说，一直到今天，英国还没有实现完全民主，国家元首不由民选，政府首脑也非选民直接选举产生，但是宪政早已确立，法治政府早已形成，人权得到了尊重和保障。

　　从历史上看，专制政府固然容易滥用权力，但是民主政府也可能滥用权力。民选政府及其领导人可能携民意自重，藐视法律，其逻辑是，法律无非是人民代表(议员)的创造物，而民选政府则是人民自己直接“亲生”的。是法律高，还是民选领导人更高?当然是人民直接选举产生的民选领导人比人民间接通过自己的代表制定的法律更具有权威。因此，民主政府可能会为所欲为，如果没有强有力外在的法律监管，民选政府及其领导人就可能凌驾于法律之上，走向腐败和专制。从这个意义上说，宪政关注民主，但更加重视对民主政府的监督，强调用制度来约束民主政府及其领导人。

　　这就是宪政的哲学基础和基本逻辑。尽管任何政治体制都需要由人来操作，操作者个人的素质、能力和品行当然与政治产品质量的高低有关系，但宪政更加关心的是，政治权力是否受到应有的监督约束，整个政治体制的设计是否科学合理。无论多好的选举制度都无法保证选出的人一定是最好、最合适的德才兼备之人。宪政的功能就在于，即便出现这种情况也不用担心，无论什么样的人当政，都不可逾越宪法和法律划定的权力界限，都要按照法定版本演出。宪政的眼睛是被蒙上的，无论谁在权力的位置上，无论你是否民选，宪法法律都要监督你，约束你，让你不能为所欲为。

　　最理想的政体当然是既有宪政和法治，又有民主，这样的体制最坚固，抗震性最强，也就最长久;其次是只有宪政和法治，较少民主;再次是只有民主而没有宪政和法治;最糟糕的是，既没有民主，也没有宪政和法治。也就是说，一个国家的民主可以有瑕疵，有“赤字”，不完美，但不能没有宪政和法治，不能有“宪政赤字”和“法治赤字”。宪政、法治的缺失比民主缺失的后果严重得多。

　　宪法和宪法学应该关注民主，追求民主，但是不应把宪法、宪政与民主这些概念混淆在一起。政治学要深究权力是从哪里来的，关注民主问题，宪法学当然也要关心权力是神授、君授或民授，关心民主本源问题，但其主要使命是研究监督制约权力的技术方法、权力的科学配置和人权的保障，应该是研究权力和权利的学问，是权力科学配置之学、权力监督之学和人权保障之学。宪法学与政治学应该分工合作，而非都去研究民主，而忽视研究如何监督权力、规范民主。

　　民主是国家长治久安的必要条件，但是并非唯一、充分条件，民主只有与法治相结合，实行宪法政治，励行宪政，才是跳出历史周期率支配、真正实现政权“万岁”的必由之路。主要原因有四。一是通过宪政建设，把权力牢牢约束在宪法法律范围之内，并为权力运行提供明确规则，避免权力成为脱缰野马，害人害己，导致政权自我解体。二是通过宪政建设，人民可以通过宪法规定的方式方法更换政府，无需诉诸暴力，实现了最高权力更替的制度化、法律化，政权可以自我更替、修复、完善，实现自我更新、永葆活力的目的。2011年7月1日，胡锦涛在庆祝中国共产党成立九十周年大会上的讲话中，总结30多年来政治体制改革取得的成就，指出：“我们废除了实际上存在的领导干部职务终身制，确保了国家政权机关和领导人员有序更替。”英国是在1701年制定《王位继承法》以后，美国是在1789年宪法生效、正式立国之初，就先后完成了这一历史性任务。三是宪政保障基本人权。在宪政体制下，国家尊重保障基本人权，人民有充分的权利和自由，人民与政府形成健康和谐的互动关系。四是宪政为一切纷争提供了法定解决的渠道和方法，杜绝了私人暴力、自力救济。从历史上看，政权灭亡最主要的原因是内战。而爆发内战的主要原因是因为各种各样的矛盾纠纷长期无法得到公平合理的解决，最后酿成了内乱内战。之所以这些矛盾纠纷无法得到公平合理的解决，是因为这个国家根本没有法律，到处无法无天，或者有法律但是法律本身不公平，或者法律公平但是没有办法得到很好实施，人民只能自力救济，暴力频发就不可避免。因此，必须建立一套公平合理的宪法法律制度和机制，把各种各样的矛盾纠纷包括政治性纠纷，都纳入到法律轨道上解决，这样才可能实现江山永固，政权永续。

序言 // 俞可平

第一编┃依法治国与依宪治国
依宪治国：责无旁贷，乐见其成 // 郭道晖 江 平 李步云
中国宪法文本中“法治国家”规范分析 // 韩大元
宪法政治：开万世太平之路——中国共产党如何走出历史周期率 // 王振民

第二编┃依法治国与公平正义
通过法治实现公平正义 // 李 林
法治社会：公平正义的期待 // 丁元竹
公平正义是改革发展的出发点和落脚点——中国共产党公平正义观的形成及基本内容 // 吴忠民

第三编┃依法治国与中华文明
论“法治中国”的科学含义 // 汪习根
“法治中国”建设的战略转向与法治价值观重建 // 马长山
以法治国与中华文明的自我突破 // 任剑涛

第四编┃依法治国与国家治理
国家治理现代化的关键在于法治化 // 胡建淼
以民主法治推进国家治理现代化——重温邓小平有关制度建设的重要思想 // 胡伟
社会公正与国家治理现代化——以“公正”为核心重构改革话语 // 竹立家
法治与国家治理现代化 // 张文显

第五编┃依法治国与依法治党
依法治国必先依法治党 // 俞可平
依法治国与依章治党 // 桑玉成
依法治党：党内民主发展的必然要求 // 任中平