4.2.2省级政府的目标和调控手段
按照2004年修订后的《中华人民共和国土地管理法》省一级政府在土地管理中具有重要的地位，土地审批从1999年土地管理法修订实施后，由分级限额审批改为土地用途管制，并且除了按规定需国务院审批的项目外，其他项目的农转用和土地征用均由省级人民政府实施。《中华人民共和国土地管理法》规定，需报国务院办理农转用和征用手续的情况是：省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准；征用下列土地的，由国务院批准：（1）基本农田；（2）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（3）其他土地超过70公顷的。在实际建设项目中，大量均为由省级人民政府批准。因此，省级政府对于土地管理政策的引导和调控对于城市土地资源的配置有着重要的影响。
从浙江省的情况看，省政府确立的土地管理目标包括：确保完成上级下达的耕地保护目标和基本农田保护目标；按有保有压原则，保障建设用地需求；千方百计提高土地利用率。因此，省级政府在土地管理中的主要目标基本与中央政府一致。由于省域间社会经济发展的竞争，省级政府在可能的情况下，会想方设法走出资源限制的困境，力求在可能的情况下为经济发展多保障必要的用地。浙江省政府从1998年以来实行的土地整理新增耕地折抵指标政策以及基本农田易地代保就是在资源困境下的突破。
省级政府的调控手段除了根据中央政府的要求采用行政手段为主，经济手段、法律手段和技术手段为辅外，还根据区域发展的总体状况，运用了市场机制手段，主要出现在经济发达的省份，如广东、浙江、江苏等地。由于我国现在对依法行政的要求比较高，在上位法没有突破之前，地方性法规也很难超越，否则，一旦有行政诉讼，政府必输。广东省在集体建设用地使用权流转和浙江省基本农田易地代保上的操作办法都是根据国家法律法规中的例外条款实施。2005年10月1日，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（广东省政府令第100号）正式实施。为了求解土地制度滞后于经济发展所产生的矛盾，广东通过允许集体建设用地合法人市，率先打破政府垄断土地一级市场格局，改变城乡分割的二元土地制度，形成以私权保护农民土地权益的法律体系具有重要的意义。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》制定依据主要是《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中提出的“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以流转。”，对农村集体建设用地使用权流转的原则、条件、程序和收益分配等方面进行了细化和明确，在集体建设用地使用主体和抵押方面突破了现行法律法规的规定①。
在浙江省，土地利用总体规划控制指标和实际用地需求的缺口矛盾十分突出。由于1997年土地利用规划确定的目标是由中央政府按照从上至下的原则通过层层分配的办法确定的，并且为指令性指标不得突破，后来在规划执行中其数量和布局的强制性控制和浙江省各地经济发展态势对用地需求形势不相适应，尤其是一些经济快速增长地区矛盾十分突出，原有指令性控制指标在区域分配上的不合理性日益显现。为此，从2000年开始，在浙江省，一些地方政府开始研究土地利用规划在有限规划用地空间指标情况下的弹性运作，出现了基本农田易地代保。为规范对基本农田代保的管理，浙江省国土资源厅2001年3月20日出台了《关于土地利用总体规划实施管理若干意见》，规定了实行易地有偿代保的要件和程序。
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