2.自然资源所有权诉讼的性质
由于我国的自然资源大多属于国家所有(实为全民所有)或集体所有(在利益属性上属于国家或集体利益),因此,以自然资源国家或集体所有权人的代表人身份(权利行使主体)而提起的、旨在直接保护经济性环境公益(可间接保护生态性环境公益)的诉讼,在性质上理应属于环境公益诉讼。
3.自然资源所有权诉讼的功能局限性
需要注意的是,以自然资源权为权利基础,并不能充分预防和救济所有的环境危害,换言之,自然资源所有权诉讼在保护环境公益方面具有难以克服的局限性。
首先,适用范围的有限性。其一,许多环境要素(如大气、阳光、风)不能成为所有权的对象,不能在其上成立自然资源所有权。譬如,不能通过大气所有权来防治大气污染,保护空气环境。其二,须以自然资源遭受环境损害为前提。自然资源所有权诉讼主要适用于对自然资源自身的保护,对于生态环境和人居环境之生态产品的保护明显不足。这是因为,即使发生了严重的环境污染,若国家自然资源并未受到现实的损害,则国家机关也无权提起旨在保护环境公益的诉讼。譬如,对于大气污染问题(尤其是城市PM2.5污染问题),由于一般不会发生自然资源受损的后果,国家环保机关除了对其进行环境执法外,难以启动环境民事公益诉讼来保护环境(以大气环境容量受损为由提起诉讼颇为牵强,难以操作)。从理论上分析,自然资源所有权诉讼主要适用于造成国家渔业资源受损的海洋、江河、湖泊污染问题和森林资源、草原资源的破坏问题等情形。换言之,自然资源所有权诉讼能较好地保护经济性环境公益,对于生态性环境公益,尤其是人居性环境公益而言,功能显为不足。其三,当造成污染或破坏的是国有企业或自然资源监管机关时,也无法运用自然资源国家所有权来保护环境。因为,从理论上讲,国家自己起诉自己似乎既讲不通也不可行。
其次,保护的滞后性。其原因同前文所述的以人身权和普通所有权为基础的传统环境侵权救济制度对于人身和财产保护的局限性类似。这是因为,只有国家自然资源已经受到明显的损害或危险时,方可提起诉讼。换言之,以自然资源所有权为基础的侵权救济制度对经济性环境公益及生态性环境公益的保护具有难以克服的滞后性。
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