第一章
创造总统制
试想，你正处于开国奠基的时刻。谁来执掌国家大权？如何遴选掌权者？将会产生一个还是多个领导者？如何组建政府？政府能持续发挥作用吗？形形色色的问题摆在美国开国元勋们，如詹姆斯·麦迪逊、本杰明·富兰克林、亚历山大·汉密尔顿、古弗尼尔·莫里斯、埃德蒙·伦道夫、罗杰·谢尔曼和乔治·华盛顿等面前，他们都是那个时代最为卓越的政治思想家和公共事务实践者。
因为不想重复同时代的那些人所犯下的种种治理过失，开国元勋们开始探索新的答案。这种探求解释了，为何恭逢其盛会令人如此欢欣鼓舞，更别提可以与富兰克林共赴晚宴的荣幸了。1787年夏天，美利坚合众国宪法起草小组在费城的创造性成就，在随后两个多世纪的政治和政策争辩中被不断地解释和援引。
第一次建国，也就是1781年批准通过的松散邦联，最终归于失败。心切的政治家认识到其中的缺陷，并在犹为未晚之时聚到一起，设计出一个更具可行性的政府。他们的聚会与众不同。会上制定出一个独一无二的蓝图，这个蓝图最终被运用于这片横跨大陆的辽阔区域。漫漫历史长河中，鲜有条件如此有利于制度创新。
其中，最具试验性的创造就包括总统制本身。国家需要一种更加有效的领导机制，这种看法早已经深入人心。但是，在维持足够制衡以防止专制的同时，上述目标能够达成吗？因此，最终的目标是，去治理，而不是仅仅去控制，并且解决之道在于分权。在权力分散的宪政结构下，总统们能够立足于此并展开工作，从而增进并保持联合。思考一下这句话：通过分立达到联合（separatingt·unify）。对这一格言进行深思将增加你对费城经世伟业的钦佩，更不必说，它还为理解美国政府和政治提供了一个基础。
“总统制”（presidency）这个词本身并未出现在宪法之中。这张标签只是随后才被加诸政府的行政部门头上的。那时，行政主管被称为“主席”（president）。新罕布什尔州和宾夕法尼亚州当时就有这种职位，南卡罗来纳州也是如此。主持大陆会议和制宪会议的人也叫“主席”，根据《邦联条例》选出来主持诸邦委员会的代表亦然［一个更生动的头衔本应是“无实权代表”（HisN·nentityness）］。但是，后来用以称呼拥有行政权力及职能的机构的“总统制”并未出现。
为什么选择“总统”这个头衔呢？为什么不用在各州更为普遍的“总督”（g·vern·r）头衔呢？这一问题的答案显示了开国元勋们所面临的根本困境。可以理解，美国民众唯恐出现某个人像以前的英国国王那样行使行政权力的局面。实际上，《邦联条例》下的第一届政府并没有这样的行政机构。然而，在费城，开国元勋们已经达成共识：要想使治理更加有效，美国就需要一个行政机构。虽然在费城有与会者于不同时期提议使用“总督”这个头衔，但是，诚如一位历史学家所言，它“令人回忆起殖民时期那些令人憎恨的皇家总督和特许领主”。“总统”这个头衔更加中性，盛气凌人感可能更弱一些；它源于拉丁语“主持”（praesidere），实质上就是“主持、负责或统辖”（t·preside）的意思。并且，这也正是制宪会议、大陆会议和邦联议会的各位主席所履行的职责；他们就是在主持会议。
就那时来看，“总统”称谓满足了对一个既不具有威胁性又振奋人心的行政头衔的需求。经历过英国统治和无执行能力的邦联等架构之后，“美国国民需要一个关于行政机构角色与功能的正面定义”。国家元首的全新称号标志着这种诉求的开端。然而，分权体系中关于行政机构之权限与地位的争论才刚刚开始。所有总统都会斟酌自己在全国政府中的地位，原因正在于它从未得到明确地阐述。每位总统都必须找到各种方法来理解并迎接我向读者诸君提出的问题：如何在分权体系中达到联合？
乔治·华盛顿：开国总统
如果有一个营造行政权力的正面形象的机会就摆在面前，我们很难期待有谁能比首任总统乔治·华盛顿做得更好。他也许曾被称为“不情不愿的乔治”（Ge·rgetheReluctant），因为他曾经多次表示更愿意留驻弗农山庄而不是担任一国最高领导人。特别是，在那些热衷于从政者的熙攘声中，华盛顿并未恋栈，其不情不愿使他更加获得世人爱戴。
就在那里，他正襟危坐，主持着制宪会议；他的出席重新恢复了人们的信心，人们相信每次扩充的总统职权都会得到明智而审慎地运用。南卡罗来纳州代表皮尔斯·巴特勒认为，“如果不是许多成员将目光投向华盛顿将军，视之为总统，并且根据对其德行的评价形成了关于应授予总统之权力的观点”，总统权力“可能就不会如此之大”。他就是那位击败英国人后毅然解甲归田的将军。“阁下”（HisExcellency）并不是他想要的称号。当然，实际上，1787年8月6日，一个委员会曾经在向制宪会议提交的报告中纳入这一头衔，但是，有人提议将这一头衔移除——该提议获得通过。
对华盛顿将出任国家首任总统的预期，也进一步促使制宪会议在实现政府各分支之间的平等和独立的道路上稳步前进。早期的提议曾偏向国会占据优势地位，行政机构由国会产生。但是，《邦联条例》的缺陷充分显示，有必要让行政机构拥有独立于立法机构的地位，也许应通过独立的选举来产生。华盛顿的性格特征和个人品质促使制宪会议将总统制设计成独立于国会的机构，从而有助于分权政府的发展。
创制伊始
大多数人都有过治理一方的经历，例如，治理学校委员会、商业集团、劳工联盟、慈善团体或房管协会（令人厌恶的政治）等。因此，如果身处制宪会议之中，你将会毫不惊讶地观察到各个委员会的形成过程。这些委员会行使的重要职能有：平息争议议题（或发现这些议题不可能平息）、改进各种提案、识别影响以及综合多方意见等。表1.1列出了制宪会议的各个委员会，并罗列了它们履责的顺序。全体委员会旨在处理代表们抵达时的早期意见和计划，从而启动制宪会议；细则委员会在一开始的六个星期内汇总达成的协议与关于核心问题的待定提案；未决事务委员会应对那些未解决的和极富争议性的事件（包括与总统制相关的问题）；文本委员会准备确定各条款的最终形式。如果你参加了制宪会议，那么成为未决事务委员会成员就会成为你的首选。请继续阅读从而明晰个中缘由。
制宪会议上最为显著的观点冲突来自反联邦党人和联邦党人；反联邦党人大多满足于对《邦联条例》进行修改，联邦党人则希望拥有一个具有真正权威的强化的中央政府。两派之间的观点和建议被融合进两份方案，提交给代表们。新泽西方案与《邦联条例》修正版之间无甚差别；弗吉尼亚方案则试图创造一个更为有力的合众国政府。然而，两份方案都不如最终的文件具有开拓精神。
任何政制重建，关键都在于确立一个独立选举产生的行政机构。该议题的题中应有之义是分权是否实际存在。无须惊讶，总统制的谋划是经过深思熟虑的。恰如亚历山大·汉密尔顿后来在《联邦党人文集》第67篇所言：“我们体制中几乎没有哪一部分比这个［执行部门］更加难以安排；更没有哪一部分受到这样不加掩饰的攻击，或者受到这样没有见识的批评。”
对于汉密尔顿所间接提及的白热化争论，人们可以从一系列决定中发现其踪迹，这些决定最终形成了规定行政权力的宪法第二条。制宪会议屡次徘徊于关涉行政长官遴选和行政权力的基本议题。为什么呢？对曾经起草州宪或在州宪之下效力的制宪者及其朋友而言，组织立法机构和司法机构是驾轻就熟的事。但是，他们却对如何创造一个分立而独立、重要且持久的行政机构不甚熟悉。许多代表对赋予行政部门过多权力心存恐惧，他们知道，华盛顿的继任者们不会都像他那样，无意于追求或攫取那些权力。实际上，即使是支持强有力中央政府的联邦党人，最初也支持弗吉尼亚方案所规定的由国会产生行政机构。
制宪会议关于总统制的工作主要分为四个阶段：（1）在6月上旬检验各种想法；（2）在7月中旬更为认真地审议各种议题；（3）8月对委员会报告作出反馈；以及（4）在9月上旬修订并通过最终安排。实际上，对行政机构的设想经历了由国会产生并受国会制约，到由独立选举产生并拥有重要的内政外交政策权威的变化过程。
针对行政机构所展开的辩论，主要议题包括遴选机制、长官人数、任期长短、续任、免职解职和权力分配等。所有问题都很关键，但是遴选问题决定了权力分立问题，因为国会选举的总统难以真正独立于立法分支。因此这才是讨论的起点。
……
展开
——张千帆，北京大学法学院、政府管理学院双聘教授
对于学生和一般读者来说，本书是对美国总统制的极好介绍；对于专业研究者来说，阅读本书同样会获益匪浅又充满愉悦。我愿全心全意地推荐。
——弗雷德·格林斯泰因，普林斯顿大学