导论
从效率政府到回应性政府
陈雪莲
（中共中央编译局世界发展战略研究部）
民主，可能不是所有政府都会秉持的理念或目标，但是提高有效性和回应性，是每一个现代政府都会赞成的价值取向。美国哈佛大学肯尼迪政府学院的伊莱恩?卡马克在总结世纪之交前后20年来世界各国政府创新与改革的主要内容和应该借鉴的经验与教训时提出，低成本政府、专业政府、优质政府、较少管制的政府、电子政府、廉洁和透明的政府是政府改革的历史趋势。缩减政府规模，控制政府开支，降低政府成本；改革落后的公务员管理制度打造专业的公务员队伍；引入一站式政务超市等新形式推动公共服务标准化、优质化；精简政府管制程序和内容；使用信息技术优化政府流程、提高政府决策质量；打造透明的公共部门减少腐败，这六方面的改革实际上都以提升政府效率为核心。落实到中国语境中，这些方向的改革以政府机构改革、行政审批制度改革、电子政务和绩效管理改革为主要载体和形式。
威尔逊（Woodrow Wilson）在确立行政学研究之初即提出政府需建立一套兼具效率与效能的制度，政府最重要的任务是以最少的成本、 最高的效率做适当的事。如何实现最少的成本、最高的效率是行政学研究的范围，可什么是政府适当做的事？由公众决定政府适当做什么，政府的任务是回应公众的需求。这一问题追问的转向，意味着传统公共行政向现代公共管理的转变，行政理念的建构经历了从工具理性到价值理性的历史性变迁，新公共行政随之由传统的价值中立、技术理性优先转向以公正和民主为价值指向。新公共行政的价值追求是社会公平正义而不是单纯的行政效率，回应政府需求、追求公众满意度是现代行政管理区别于传统行政管理的根本性标志，现代行政管理的任务是满足顾客（公众）的需要，而不是官僚政治的需要。
导论从效率政府到回应性政府改革开放确定社会主义市场经济体制之始，我国便开始了相应转变政府职能的行政管理体制改革。这30多年的行政管理体制改革，以机构精简、转变政府职能、提高政府效能为主，后期提出增强政府绩效管理的科学性和参与性，意味着对政府回应性和责任性的关注增强，即由效率优先转向效率与回应性兼顾，这一转向赋予中国行政管理体制改革新的意义。在中央权威性公告中，相较于1984年10月20日十二届三中全会就已在《中共中央关于经济体制改革的决定》中对经济体制改革进行全面部署，直到2008年2月27日的十七届二中全会才在《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出行政管理体制改革的指导思想、基本原则和总体目标。该《意见》系统总结了我国现行行政管理体制存在的一系列问题：“政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全；对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。”本书从机构改革、行政审批制度改革、电子政务和绩效管理改革等领域内选取了自本世纪初期开始的一些创新案例，力图为解决行政管理体制中有关效率与回应性的相关问题提供可能的改革思路。在开始具体的案例之前，先看看相关议题近年来在中国的发展概况。
一、机构改革
我国的行政管理体制模式来源于苏联。政府职能按照计划经济的要求设计，内容庞杂、范围宽泛，以微观管理为主，管理方式简单化，呈现出高度集中、过度管制、单一手段、全面干预的格局。自改革开放以来，中国政府在34年中进行了6次大的政府机构改革， 大致每隔五年进行一次：1982、1988、1993、1998、2003、2008年。1982年改革以机构精简和干部人事制度规范化为主；1988年改革以转变政府职能和职责“三定”为主；1993年的改革重在精兵简政以减轻财政负担；1998年的改革提出政企分离；2003年的改革没有对政府机构人员精简提出具体的数量指标，而是重在解决行政管理体制中存在的一些突出矛盾和问题，提出在行政审批、电子政务、政府绩效评估、决策听证、问责制等领域进行改革；2008年的改革方案中以加快法治政府建设、规范政府行为、健全对行政权力的监督为改革重点。总的来看，历次机构改革都是为了适应经济和社会发展的需要，围绕着机构调整、职能精简展开，以实现权责配置合理、管理流程优化、效能提高为改革目标。这六轮改革也呈现出明显的发展转向：由最初的结构调整、机构精简为首，逐渐转为职能转变、体制改革为主。
2013年，第七轮机构改革启动。《国务院机构改革和职能转变方案》中承认政府部门在职能定位、机构设置、职责分工、运行机制等方面还存在不少问题，提出新一轮机构改革将重点围绕转变职能和理顺职责关系开展。与德、法等传统欧洲国家推行机构改革时优先厘清政府职能边界的改革思路相同，机构精简不是本轮机构改革的重点。国务院正部级机构减少4个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后的国务院组成部门为25个，仍然明显多于多数发达国家14―18个大部的设置。目前来看，第七轮机构改革方案最大的突破在于高度认识到政府职能转变的重要性和优先性。政府职能转变是行政体制改革的核心，没有职能转变为基础前提，机构改革终将沦为形式。
学术界和理论界对过去几轮机构改革成效的评价和总结，毁誉参半。赞同者认为我国的政府机构改革取得了明显的成效，一是撤销了适应计划经济体制的专业经济管理部门，调整了适应市场经济体制的政府职能定位和机构设置；二是在政企分开、政社分开方面有明显的进展，强化了政府宏观管理、市场监管和公共服务职能；三是编制法制化加强，普遍实行“三定”方案；四是政务综合管理迈出了新步伐，如2003年组建的商务部；五是精简了机构和人员，提高了行政效率。批评者认为我国的机构改革陷入“精简―膨胀―再精简―再膨胀”的怪圈， 政府职能转变仍不到位，明显存在着越位、错位和缺位问题，例如政企不分、政事不分、政社不分的现象屡见不鲜，一些地方政府热衷于经济项目投资，片面强调GDP增长速度，而忽视社会的管理职能和必要的公共服务。
关于下一步机构改革的思路，很多学者提出了自己的看法。2005年，吴江在梳理前五次机构改革的历史发展脉络后，认为“理顺公共权力关系是机构改革的难点”。陈天祥在2008年肯定前五次改革的成果后， 提出了“实行大部门制、转变政府职能以及决策、执行、监管适度分离”的改革设想。李军鹏指出，新一轮改革的方向是改变目前适应计划经济体制的小部门体制，实行市场经济条件下的大部门体制。鲍静、解亚红在将机构改革分作三个阶段的基础上，从与政治体制改革相结合、与政府职能转变相结合、与管理方式改革相结合等五个方面阐述了大部门体制的改革策略。这些改革建议打破了认为机构改革就是机构精简的认识误区。实际上，机构改革不仅仅是政府组织架构的调整，更重要的是政府运行机制的再造。政府机构设置与政府的运作效率和工作效能密切相关。
第七轮机构改革方案中提出了推动政府职能转变的十项措施，这些改革措施力图以政府职能外移、下放为基础，解决政府部门职责交叉、错位、缺位问题，最终实现各级政府职能合理复位。具体说来，力图通过深化行政审批制度改革减少政府对市场和社会的干预，引入社会力量参与社会管理，实现政府职能外移；以中央政府权力下放经济管理权限为着力点逐步实现职权下放，进而厘清各级政府职责边界；通过社会信用体系和行政问责机制建设，实现对政府机构行政权力的有效监督。但是，这十项促进职能转变的措施中，只有部分措施提出明确的政策目标和执行方案，还有不少措施尚停留于政策引导层面，缺乏制度约束力。
本书收录的4个相关案例涵盖了从乡镇机构改革到大部制改革，这些案例给我们提供的机构改革思路包括：1?转变职能、精简职能，厘清权力边界，是机构改革的基础和关键；2?以“结构调整”替代“机构精简”，稳步推进大部制改革，健全部门职责体系； 3?理顺政府部门间和行政层级间的行政协调机制；4?推进包括事业单位改革、预算编制改革等相关配套改革的深入。
二、行政审批制度改革
行政审批制度改革是我国政府减少管制和转变管制方式、规范行政权力的直接体现。1997年，深圳市在全国率先实行行政审批制度改革试点，2001年10月，国务院召开行政审批制度改革工作电视电话会议，正式启动行政审批制度改革工作。截至2013年3月，国务院分6批共取消和调整行政审批事项2497项，占原有总数的69.3%，各地区取消和调整的行政审批事项占原有总数的一半以上。从数量上来看，行政审批事项精简显著。但是，当前的行政审批仍然存在一些问题：1?变相设定行政审批的现象较为严重。一些部门和地区利用“红头文件”、规章等，以登记、备案、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等形式，变相设置审批事项；2?对非行政许可审批项目，管理不规范，随意性大。部分本来属于行政许可的审批项目被纳入非行政许可审批项目范围保留下来，规避了《行政许可法》的约束。
此外，审批制度改革的根本不在于数字上精简了多少审批项目，而是在于整个行政管理体制与观念的真正转换，在于政府的职能定位与角色转换，政府只有真正地放权，真正地实现“小政府、大社会”，审批制度改革才谈得上真正有效。本书“行政审批制度改革”部分中收录的4个案例，有初期以精简行政审批事项为主的深圳和海口经验，也有转变政府管制方式、完善政府审批服务的吉林和天津经验，行政审批制度改革不能止步于审批事项精简、审批方式转变本身，更重要的是要以实现服务型的社会管理和经济宏观调控，减少政府对日常经济活动的不当干预，最大限度地减少政府部门对事权的重叠配置，理顺政府行政程序，才可能最终实现符合善治理念的现代公共行政体制。
但是，正如徐湘林教授指出的，行政审批制度改革的体制性制约是由我国传统行政执行体制的一些主要特征决定的。传统执行体制的首要特征是集权主义结构下的管制型政府行政建构。在集权主义结构下，政府作为国家意志执行机构具有超强制性地位，政府的主要职能是对社会进行指导和管制，社会则屈从于政府，政府行政权力凌驾于社会权利之上，政府的权力、职能和规模不受或很少受到立法机构和社会的制约。在我国向社会主义市场经济转型的过程中，这种管制型行政建构很容易造成行政权力的滥用和行政权力的经济化运行。审批事项过多过滥，审批程序复杂，环节多、时限长，一些行政部门利用审批乱收费，千方百计地“找事”、“争权”，把审批作为增加部门权力和利益的一种手段，造成审批过程中权力部门化、部门利益化、利益法制化的现象严重，这些都是行政权力滥用和经济化运行的结果。而管制型政府权力过大而且职权范围不清晰，缺乏有效的外部和内部监督控制，行政执行体制的非制度化和非法治化，则是造成行政权力的滥用和经济化运行的主要原因。因此，深化行政审批制度改革不仅需要进一步取消和调整行政审批项目，推进行政审批规范化建设，健全行政审批服务体系，还需要加快推进事业单位改革和社会组织管理改革，发挥社会组织的市场和社会监管主体的作用。
三、电子政务
信息时代不但改变了社会的私人领域，也改变了公共部门。联合国经济社会理事会（UNDESA）将电子政务定义为，政府通过信息通信技术手段的密集性和战略性应用组织公共管理的方式，旨在提高效率、增强政府的透明度、改善财政约束、改进公共政策的质量和决策的科学性，建立良好的政府之间、政府与社会、社区以及政府与公民之间的关系，提高公共服务的质量，赢得广泛的社会参与度。按照这个定义，联合国经济社会理事会每两年进行一次“全球电子政务调查”（Global E?Government Survey），该调查结果主要体现为电子政务发展指数。2012年，中国电子政务发展指数排在191个国家中的第78位，比2010年的第72位下降了6位。另一方面，中国的官方数字显示，截至２０１１年底，中央和省级政府网站普及率已达到１００％，地、市级达到９９?１％，区、县级超过８５％；全国县级以上的行政服务大厅１００％实现了信息化支撑。中央部委核心业务信息化总体覆盖率达５０％。其中，２００２年以来中央投资建设了“金财”、“金审”、“金盾”、“金保”、“金农”等４０多项电子政务工程项目。海关、税务、公安、国土、社保等有“金”字工程支撑的重点领域核心业务信息化覆盖率达９０％。中国电子政务在国际排名上的较落后地位与国内数据上的显著成绩有较大差距，这一方面是因为电子政务是全球各个政府的发展重点，各个国家的电子政务发展速度都很快，另一方面是对电子政务内涵理解的差异。
电子政务不只是政府信息的网络介绍或者是网上办事大厅，电子政务的核心功能可以实现降低政府成本、加强公民对政府的信息输入、改善政府决策质量、提高政府透明度并抑制腐败。辽宁省“民心网”案例体现出可以通过网络等技术手段扩大社会参与、密切政府与公民之间的联系，进而提高决策质量和公共服务质量，实现机制上的转化，最终推动制度性的变革――电子政务在这一层面上的效果和意义一直没有得到充分的重视和认可。而这将是中国未来电子政务的发展方向。
四、政府绩效评估与管理
政府绩效评估的传统工作模式是“组织掌控、内部实施”――上级对下级评估为主，政府自评为辅，公众评估缺失。这种管理模式导致政府工作仅向上负责，对公众的回应性和责任性不足，随着社会的发展，公众对政府管理与服务的质量、效率和公正性等要求不断提高，以“向上”负责制为基础的传统行政管理模式破坏了公众对政府的信任和支持。传统工作模式中考核标准不明确和考核程序、考核结果不透明等问题也严重影响政府工作人员的责任感和效能感。自20世纪80年代以来，绩效理念随着新公共管理运动的兴起逐步受到世界各国尤其是发达国家的普遍重视，并得以广泛应用。从90年代开始，我国一些地方政府和行政部门结合实际，引入现代绩效评估的理念、方法和技术，开展了政府绩效评估实践。经过近20年的发展，绩效考评以各种形式在各级政府中得到运用和推广。中央政府总结各地经验，于2005年明确提出要建立科学的政府绩效评估体系。提高绩效水平是每一个现代政府不可回避的任务，要提高绩效，除了需要了解和评估政府及其部门现有绩效水平，应用科学的方法、标准和程序，对政府及其部门的运行过程、工作业绩作出尽可能准确的评价之外，还需要运用绩效评估的结果优化政府管理流程，后者是绩效评估的意义所在。从建立和完善政府绩效评估机制到推行政府绩效管理，是近年来中国行政改革的重要组成部分。2008年，中央政府在深化行政管理体制改革方案中明确“建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”的目标，要求“推行政府绩效管理制度”。
绩效理念运用于中国政府管理的雏形是８０年代中期开始的“目标责任制”和“效能监察”，这一阶段的“目标管理”以“首长目标责任制”为主要形式，而不是系统评估组织绩效状况；“效能监察”的内容是纪检监察部门对党政机关和国有企事业单位管理和经营中的效率、效果、效益、质量等进行监督检查，重在为经济建设服务。随着行政理念和行政环境的变化，进入９０年代，各级地方政府开始重视行政效率、服务质量和群众满意度等指标，积极探索形式多样的政府绩效评估机制，积累了诸多绩效评估的技术和经验。本书有关“政府绩效评估与管理”的4个案例中包括初期以单纯提升政府绩效为目的的效能改革，也包括重视公共参与、注重绩效结果运用、以提升民众幸福感为目标的绩效评估与管理模式。浙江杭州和江苏江阴的案例充分展示了效率政府建设由效率优先转向增强政府对公众需求的回应性。
与传统政府管理机制相比，绩效导向的政府管理机制强调“效率、效益、公平、成本”，为了实现这些目标，绩效管理体系的设计和实施至少需要遵循三个基本原则：第一，增值产出原则，注重成本控制，强调“投入―产出”比；第二，结果导向， 变注重程序到侧重结果；第三，公民导向，变向上负责到向下负责。以这些目标为标准，我们可以发现在全国范围内的绩效评估与管理实践中或多或少存在着一个尚未解决的根本问题：重技术环节、评估环节，轻绩效评估结果的运用。绩效评估结果运用是否科学化、规范化、制度化是从推行绩效评估深化到建立绩效管理机制的根本标志。
从世界范围内来看，绩效管理是新公共管理改革运动中的一项重要内容，起源于英、美等行政程序和法律法规已相对成熟的发达国家。在这些国家里，公共管理改革的任务是提升政府管理能力、改善政府管理绩效，绩效管理改革对于他们来说，是一个单纯的公共行政议题。而在中国的行政环境下，实施绩效管理不仅是一种管理工具的革新，更意味着行政理念和制度模式的转变。建立绩效导向的政府管理机制，需要同时解决好三个方面的问题。
首先，明确政府绩效管理的价值取向。政府的任务是提供公共产品，公共产品必须由消费者――公众来评价，所以，评价政府行为的基本标准该是从公众需求出发，为公众提供安全、秩序、正义、自由和福利等核心公共产品；以绩效为导向改善政府管理流程的目标应该是提高政府管理能力、扩大公众参与、实现财富增长、保障社会分配公平。因而，政府绩效管理的基本价值取向可以确定为以实现增长、公平、民主、稳定为目标。增长主要是经济增长和民众物质利益的普遍提高，公平是指财富和社会福利的分配公平，民主是指个人基本权利和自由得到体现和保护，稳定是公共秩序的良性维持和社会安全的实现。
其次，科学界定政府绩效评估的内容。由于政府职能在不同层次、不同地区和不同部门差异较大，而且政策目标具有多元性，或与政治相关、或与管理效率相关、或与政府责任相关，是极其复杂、模糊甚至是相互冲突的，要把这些法定的职能和目标转化成具体的、清晰的、量化的、广为接受的、可考核的目标难度不小。实现绩效管理的前提是对政府工作的内容和领域应该有清晰的界定。随着政府工作重心的调整，绩效评估的重点也应该随之发生变化。当前阶段，政府的工作重心是提供公共服务、维护社会安全、保障社会公平与正义。因此，政府绩效评估指标的设计除了要考评出政府社会管理能力，更应强调政府提供公共服务的能力和质量。
第三，在政府绩效管理流程中的绩效评估和绩效监督环节扩大公共参与。由于政府部门主要是通过公共财政资源的支持，向社会提供公共物品和公共服务的部门，而公共物品和公共服务的非营利性和公共垄断性导致政府工作的效益体现具有一定的滞后性。与此同时，政府与公众之间的信息不对称性，使得公众获取准确政府绩效信息的难度较大。因此，如何将打造“透明政府”和“绩效政府”有机整合，在评估指标体系中提高公民评估的权重，设置制度化平台吸引和方便公众监督政府绩效，是个很大的议题。一些地方政府已经在探索利用电子政务平台扩大公众获取信息的渠道，从而提供公众评价的准确性和效率。
当绩效管理改革触及如何扩大公共参与、提升政府回应性的问题时，我们的效率政府建设也实现了从传统公共行政向现代公共管理的理念转变。2008年《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出，深化行政管理体制改革的总体目标是到２０２０年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。以上述要求为标准，秉持建设高效、较少管制、较高回应性政府的现代公共管理理念，我国的效率政府建设还有许多方面亟待完善。
……
展开
——俞可平 中央编译局副局长、“中国地方政府改革创新研究与奖励计划”总负责人