导论
改革开放以来中国民主监督的进展、问题与对策
何增科
（中央编译局世界发展战略研究部）
民主监督是在民主政治体制中作为授权主体的公民与民选代表依法对公共权力及公共官员的监视、督促和制约行为。 在走向民主化的国家中，民主监督是指体制内监督机构吸纳公民参与监督和公民利用各种渠道主动监督公共官员和政治权力的行为的总和。“‘权力’基本上是指一个行为者或机构影响其他行为者或机构的态度和行为的能力。”民主监督所要监督的权力是政治权力。“政治权力是一种公共权力，它是在特定的力量对比关系中，政治权力主体为了实现和维护自身的利益而拥有的对政治权力客体的制约能力”。
政治权力的扩张性、自利性和腐蚀性等特征使得对政治权力的监督和制约成为必要。只有受到有效监督和制约的政治权力才能维护和增进公民的自由和权利，才能捍卫和促进公共利益。而缺乏监督和制约的政治权力则可能沦落为掌权者谋取自身利益的工具，公民的自由权利和社会公共利益都会成为这种异化的政治权力的牺牲品。民主监督包括对权力的监督和制约两个方面的内容，他们乃是政治学研究的一个重大问题，并受到人们的普遍关注。所谓监督就是监视和督促，制约就是控制和约束。民主监督和制约就是权力的委托人对权力的代理行使者采用各种必要的手段加以监视、督促、控制和约束，使权力的行使过程和结果符合权力委托人的意志和利益。
导论改革开放以来中国民主监督的进展、问题与对策 导论部分侧重于研究自1978年改革开放30年以来中国在民主监督方面的重要变化和进展，分析中国现有的民主监督制度体系所存在的问题及原因，并就如何加强民主监督和制约提出一些对策性建议。
一、 改革开放以来我国民主监督的重要变化和进展
以毛泽东同志为核心的第一代中国共产党人经过长期的武装斗争，于1949年夺取了国家政权，建立了中华人民共和国。从1949年到1956年新中国成立初期，国家政权机关建设取得了长足进展，民主监督也受到了重视。1957年到1976年是民主监督受到削弱和领导人个人权力膨胀不受约束最终酿成悲剧的时期。加强党的一元化领导的努力导致权力高度集中的政治体制的逐步建立和巩固。在毛泽东同志大权独揽的情况之下，党内外各种监督制约力量日趋瘫痪。在缺乏对党的最高领导人有效的监督制约情况下，最终酿成了“文化大革命”这样长达十年的全国性大动乱。
改革开放30年来，在建立社会主义市场经济体制和建设社会主义民主政治过程中，我国在民主监督方面出现了一系列重要的变化，取得了不少重大的进展。从民主监督的角度来看，这些变化和进展包括：民主监督在基层扎根并稳步向上推进；权力主体从一元走向多元；权力运行方式从神秘封闭走向公开透明；权力运行机制从人治走向法治；民主监督手段从单一走向多样化；政治监督机关和专门监督机构职业化程度不断提高；监督主体从党政系统自我监督走向内外监督相结合。取得这些重要进展的原因在于，党和政府以及整个社会在民主监督制约方面出现了一些新的动向，具体包括：分散权力以制约权力；专门监督以约束权力；倡导法治以制约权力；政务公开以制约权力；网络舆论监督以制约权力；以信息技术制约权力；保障公民权利以制约公共权力；以民间力量制约权力。
（一） 权力主体从一元走向多元
改革开放以前，权力高度集中的党的一元化的领导体制使得任何监督制约力量都难有立足之地。改革开放以来，以权力适度分散化为主线的党政分开、政企分开、权力下放、国家和社会分开的努力取得了明显的成效，权力主体从一元走向多元，各种权力主体在博弈中开始相互制约。
1．党政分开取得一定进展
经历80年代的党政分开，各级政权机关及其工作人员变得更加专业化，他们所拥有的专业技术知识和信息优势有利于保持自身的相对独立性。90年代中期以来，建设社会主义法治国家目标的提出，有利于各级人大、政协、政府、法院、检察院依法履行职能维护自身的独立性和专业权威。本身具有很强经济独立性的民营企业家和社会组织领导人进入人大和政协担任人大代表和政协委员，进一步增加了这些机构的相对独立性，为他们发挥作用奠定了基础。各级政权机关趋向专业化和法治化的管理权对各级党委的领导权形成了一定的制约，尽管这种制约仍是非常有限的。
2．政企分开与私人经济部门的崛起
1978年开始的经济体制改革和对外开放，一方面通过政企分开致力于增强国有企业的独立性和自主权，另一方面积极吸引外来投资和大力鼓励民营经济的发展。进入21世纪后，私人经济部门已经成为国民经济中一个重要组成部分。一项研究表明，到2005年中国非公有制经济在国民生产总值中所占比重约在40%左右，全部非公有制经济对经济增量的贡献已超过60%。私人经济部门的发展壮大限制了政府对微观经济生活的干预权。市场在资源配置中开始发挥基础性作用，政府的资源配置权受到了极大的限制和压缩。私人企业和市场机制正在成为制约政府权力的重要力量。
3．权力下放取得重要进展
为了调动各级地方政府发展经济的积极性，1978年以来中央政府向地方政府下放了部分经济管理权和立法权，并通过实行财政收入分成制鼓励地方政府发展经济增加自身财政收入。发展导向的各级地方政府成为区域经济发展的强大动力。在处理政府间关系中，地方政府对中央政府逐步形成了一定的制约关系，涉及地方利益的重大决策与地方政府进行谈判、协商逐渐成为中央政府领导人为减少执行阻力而不得不作出的一种现实的选择。
4．国家和社会分开取得一定进展
改革开放的过程也是国家向社会放权的过程，政府的权力逐步从城乡基层社区退出而鼓励基层社区自治。政府按照凡是市场可以调节和社会自治可以解决的事项都要交给市场和社会去办的原则转变自身的职能，全能政府逐步变为有限政府。随着中国经济社会的快速发展，公民自由活动的闲暇时间和自主支配的资源日渐增多。与之相适应，各种民间组织和社区自治组织得到空前发展。据民政部门统计，截止到2012年第四季度，在民政部门登记注册的各类民间组织的数量已经达到491961个。此外还有大量未登记的民间组织活跃在社会生活的各个角落。各种民间组织的蓬勃发展进一步增加了政治权力主体的数量，这些新的政治权力主体对国家的高度自主性形成了初步的制约，尽管公民社会的力量仍很弱小。本书所收录的“淮河卫士”通过公众参与促进淮河水系质量改善的案例，就是环境保护类民间组织动员公众参与环境保护监督地方政府和排污企业行为的成功范例。
（二） 民主监督扎根基层并稳步向上推进
民主政治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面的内容。其中民主选举是民主政治的基础性环节。直接的、自由的和竞争性的选举为公民提供了自主选择和更换各级政治领导人的权利，民众由此成为真正的授权主体和问责主体。因为他们掌握对了对各级领导人进行监督问责使之向人民负责的最重要的手段。选举问责为民众在选举期间对各级领导人进行监督问责提供了重要的机会。选举问责问题解决后，两次选举之间的选举后民主监督问题会相应提上议事日程并成为监督的主要形式。在选举问责未曾得到解决的行政层级，民主监督更多地表现为与体制内的监督相结合的形式。对我们所收集到的民主监督的典型案例的分析发现，民主监督的制度创新更多地集中在农村地区。本书精心选择了4个民主监督方面进行制度创新的案例。浙江省武义县后陈村和广东省蕉岭县部分农村从2004年和2007年在当地纪委的倡导和支持下先后成立了常设的村务监督机构，武义称之为村务监督委员会，蕉岭称之为村务监事会，他们在对村干部的日常监督特别是财务监督方面发挥了重要的作用 。河北省武安县则在村委会直选提升了村委会和村党支部联席会决策制度、财务三审制度等项后选举监督制度，使得民选的村干部和村民得以分享权力参与村务决策和监督工作。浙江省衢州市航埠镇则通过“两监督一赔偿”的制度设计规范了村干部的行权行为，促使村干部严格按照相关法律和规章制度办事。这说明，在选举民主已经确立的基层农村，民主监督的重点转向了后选举治理环节。 同时本书收集的案例表明，民主监督的实践也从农村向上延伸，乡镇、区县、地市和省级行政区都出现了民主监督的制度创新案例，这方面的民主监督制度创新案例表现出体制内享有监督权的机构有意识地扩大党员和公民参与自身的监督工作的特点。如盐城市在乡镇党代会闭会期间推行乡镇党代表监督制度，发挥党代表的监督功能。乐清市在人大常委会对政府工作评议过程中引入市民旁听和发言制度。还有一些地方的行政监察部门、审计部门、检察院等专门监督机构引入外部监督者参与行政监督、经济监督和法律监督工作，收到了很好的成效。
（三）强化人大和政协的民主监督以控制权力
人大和政协的地位和作用在改革开放后逐步得到增强。监督权是人大的一项重要职权。在总结全国和地方各级人大及其常委会监督“一府两院”工作的基础上，2006年8月27日全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（简称《监督法》）。它为各级人民代表大会常委会行使监督权提供了法律保障，促进了人大监督的规范化、制度化和程序化。各级人大在立法和监督实践中，依据《监督法》，积极探索人大监督与公众参与结合的新形式，不断充实人大监督的内容。本书所收录的浙江省乐清市“人民听证”制度，就是乐清市人大常委会从2008年起在对政府工作进行评议的过程中邀请公民旁听和发言的一项创新性的制度，它把人大常委会对政府和法院与检察院的工作监督和公民参与人大常委会监督结合起来，增强了人大常委会开展工作监督的透明度和公众参与程度，提高了人大监督的效力。本书所收录的另外一个案例“四川省人大常委会实施‘在线监督省级部门预算执行’”，反映了四川省人大常委会利用联网查询机制对省级部门进行实时预算监督的良好做法，这种做法落实了人大常委会的预算监督权，提高了预算监督的效果，值得提倡和推广。改革开放后中国共产党高度重视发挥民主党派和人民政协的作用，民主监督的职能被确定为政协三大职能之一，同时也成为民主党派的一项重要任务。各级政协和民主党派在履行民主监督的职责方面进行了积极的探索。本书收录了扬州市政协和厦门民主党派在发挥民主监督职能方面所做的有益的探索。扬州市政协通过建立政协委员所提意见和建议的反馈机制来提高政协民主监督的实效。无锡市政协从2008年起在市委书记的支持下，通过建立民主监督员制度、对政府执行科学发展情况开展评议、与市纪委建立联动机制，在民主监督方面实现了从“受命监督”到“主动监督”再到“联合监督”的“三级跳”。从1995年起厦门市民主党派应厦门市监察局的邀请，积极参与该市行风评议工作并担任评议小组组长或副组长职务，民主党派参与“纠风”强化了来自共产党外和政府外部的监督，收到了较好的效果。 人大、政协、民主党派的民主监督努力在控制权力使之向人民负责方面发挥了重要的作用。
（四）专门监督与公众参与相结合以约束权力
改革开放以后我国先后恢复了纪检、检察、监察、审计等专门的监督机关，并对它们实行双重领导体制以强化这些专职监督机构的独立性和权威性。
中纪委在“文革”后迅速恢复，并从1982年起开始实行双重领导体制，改变了以往单一的由同级党委领导的体制。1986年开始重新组建监察部，1993年中纪委、监察部合署办公，实行党政统一的监督体制。合署办公后的纪检监察机构负责党纪政纪监督。同时对地方纪检监察机构实行上级纪检监察机构和同级党委双重领导体制，并逐步对派驻各部门的纪检监察机构实行统一管理。
纪检监察监督在我国现行党政监督制度体系中占据着特别重要的地位，它既是党内监督的专门机关，又是行政监督中最重要的行政监察机关，同时还担负着组织协调如审计、检察等相关职能部门的领导责任，在党政体系内部监督方面拥有广泛的权力。改革开放30多年来，各级纪检监察机关认真履行自己的职责，在党纪政纪监督和反腐败方面做了大量工作，为党风政风建设做出了重要贡献。据统计，改革开放以来纪检监察机关共立案2687424件，给予党纪政纪处分人数达2448597人，有据可查的10个年份受处分的县处级以上干部数即高达69928人。
审计监督是我国党政监督制度体系中一个重要组成部分。1983年9月，中华人民共和国审计署成立，随后县级以上地方政府也相继设立了审计机关。我国审计机构设在政府内部，属于行政监督的一个重要职能部门。地方各级审计机关实行双重领导体制，在本级行政首长和上一级审计机关的领导下开展审计工作，审计业务以上级审计机关领导为主。审计机关自1983年成立以来，在财政审计、金融审计、经济责任审计、效益审计等方面都取得了显著的成绩。审计机关每年审计的单位数由1983年的1200多个增加到2005年的12?5万多个。2003年到2005年，各级审计机关共审计企业30345个，促进上缴财政收入60亿元。党政领导干部经济责任审计范围已扩大到地厅级，对省部级党政领导干部经济责任审计正在开展试点工作。1999年至2005年，全国共完成经济责任审计项目23万个，审计党政领导干部21?5万人，国有企业领导人员2万人。从1999年到2005年通过审计发现并移送司法机关处理的经济犯罪案件达6800多件。
我国的检察制度是在列宁关于法律监督的思想指导下，结合我国具体国情而形成的。其具体特征是：它是国家权力机关授权的专门的法律监督机关；我国检察系统实行民主集中制，检察委员会集体讨论决定所有重大案件和重大问题；地方各级人民检察院实行双重领导体制，既对同级人民代表大会负责并报告工作，又受上级人民检察院的领导；检察机关的法律监督对任何人都有效力；对国家机关和国家工作人员的职务犯罪包括贪污贿赂的法律监督是检察机关的重点工作之一，这是事实上的司法弹劾制度；检察监督是一种具有法律约束力的强制性监督。自1979年恢复成立以来到2012年底，各级检察机关在我国民主监督和反腐败工作中发挥了极为重要的作用。据统计，改革开放以来，我国各级检察机关共立案侦查贪污贿赂等职务犯罪案件1195189件，查处803042人，其中县处级以上干部人数为54236人，为国家挽回经济损失1289?1亿元。
纪检监察机关、审计机关、检察机关等专门监督机关通过聘请人民监督员等形式积极探索人大代表、政协委员、居民代表等参与专门机关的监督工作，保障公众对监督机关工作的知情权、参与权和监督权。这方面的制度创新构成了中国现阶段民主监督的重要内容。本书收录了部分相关的案例。宁波市设立96178廉政投诉中心，厦门市监察局聘请民主党派成员作为行风评议代表参与纠风工作，金华市在领导干部经济责任审计过程中通过发布审计公告、召开相关座谈会等机制保障公众对审计监督的知情权和参与权，开阳县人民检察院聘请人民监督员监督“三类案件”。在专门机关的监督工作中引入公众参与这种外部力量，增强了专门机关监督的公信力和具体成效，值得大力倡导。
（五）倡行法治以制约权力
针对“文化大革命”时期宪法和法律受到践踏、基本人权缺乏保障所造成的恶果，邓小平反复强调加强社会主义法制的重要性，并推动1982年宪法载明了“党必须在宪法和法律范围内活动”的重要原则并多次重申任何人都没有凌驾于法律之上不受法律约束的特权。他还吸取了以往依靠群众运动反腐败的深刻教训，明确指出反腐败还是要靠法制，搞法制靠得住些。90年代中期以江泽民为核心的第三代中央领导集体将建设社会主义法治国家的目标的提法改变为建设社会主义法治国家的新提法，强调依靠宪法和法律约束党和政府及各级官员的权力保障公民权利的新理念。进入新世纪后，以胡锦涛为总书记的中央领导集体将依法治国提到了更加重要的位置。2012年党的十八大以后，以习近平为总书记的中央领导集体强调依宪执政、依宪治国，法治国家建设得到高度重视。中国共产党在先后倡导法制和倡导法治的同时，积极推行法治国家建设工作，取得了很大的成绩。据统计，“从1979年到2007年10月底，全国人大及其常委会共制定了现行有效的法律220余件；国务院制定了现行有效的行政法规近700件；地方人大及其常委会共制定了现行有效的地方性法规近7000余件。”以宪法为统帅、门类比较齐全的有中国特色的法律体系已经初步形成。进入90年代中期以后，司法体制改革开始提上议事日程。
……
展开
