第一章 乾隆朝陋规案纪实
第一节 盐务陋规案
清代国家每年财政收入，地丁、关税而外，惟盐课为大宗。这是因为盐为生活日用所必需而所费无多，清代又是人口急剧膨胀的时期，所以销路宽而输课较易。产盐之地，各省不同，云南、四川产于井，河东（山西）产于池，其滨海省份，如两淮、两浙、长芦、山东、闽粤等处，则产于海。清朝大体沿袭明制，在各盐区设盐政衙门，执掌从食盐的招商颁引、征收盐课到产运行销，而行盐各省地方行政官员，上自督抚，下至州县卫所，也有疏引缉私之责。
盐务陋规的缘起，最初往往出于办公开支或兵弁巡缉私盐的需要，盐政衙门和地方督抚向盐商摊征一定的银两或者物品，所以说盐规的少量存在，就官员俸禄微薄、地方公费短绌而言，不能不说有一定的合理性。但日久相沿，踵为故事，递年增加，竟成为数额巨大，乃至高于盐课正额的盐务陋规。
盐务陋规，当时亦称盐政陋规，通常简称盐规，其名目繁多，不一而足，简而言之即借办理盐务之名向盐商索取正课之外名目繁多的规费。康熙年间卢询《商盐加引减价疏》中说：“各衙门额规，千头万绪。盐院盐道等，固其本管官，额规决不可缺，而行盐地方，文官自督抚以至州县杂职，下及胥役，武官自提镇以至于把，下及兵丁，莫不皆有额规。而额外交际诛求，又复不可计算。各项费用，总皆增加于盐价之上耳。”
康熙年间，特别是康熙晚年，各地普遍存在的盐务陋规，不仅极大地败坏吏治，加重盐商负担，而且由此导致的盐课正额连年亏欠、库帑亏空，严重地影响了国家正常的财政收入。雍正即位后，从弥补库帑亏空急务出发，降旨命地方督抚大吏密查所有地方情形。各省督抚以及管理盐政、榷关的官员开始密奏各地的钱粮亏空及收受火耗、盐规和税规的情况。雍正二年（1724）山西巡抚诺岷等提出“火耗归公”为中心的具体而可操作的实施方案，雍正极为赞赏，并形成了以耗羡归公的方式一举解决弥补库帑亏空、增给官员养廉和留给地方办公费用的田赋改革思路，至雍正中期才完成了至今为人称道的耗羡归公改革。与提解火耗同时进行的还有盐务陋规和税务陋规的改革，所施行的思路与火耗归公大体一致，即朝廷不颁布统一的带有强制性的谕旨命各省督抚及盐政、税关监督执行，而是依据他们主动提出的盐规归公奏请，作为个案分别处理。
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