真正将“多元主义”上升到理论高度的是美国的政治学家罗伯特·达尔。达尔的多元主义的理论逻辑起点是从关于权力的概念界定开始的。公共政策的制定过程涉及国家、政府、官僚机构、利益集团，而联系起它们之间关系的基本变量就是权力关系。所以“对于公共政策过程的研究，需要建立在国家权力的性质深入分析的基础上”。①在达尔看来，权力体现为一种过程，即“A可以让B做他不愿意做的事情，A就对B就拥有了权力”。②这样，权力关系就变成一种可以考察的政策过程中的行为活动，从而脱离了以往关于对权力的政治哲学式论述。在这个基础上，20世纪50年代，达尔对美国纽黑文市的公共教育、城市发展和政治任命权三个公共政策问题进行了实证考察，认为这三个问题的解决过程中，决定权利配置的资源是高度分化的，不是由一个团体来控制的，政府部门本身也是一个利益集团，作为政府部门的代表——市长，并没有处于支配的地位。所以他得出了以下的结论：1780～1950年，纽黑文市逐渐由寡头统治转变为多元统治。
达尔对纽黑文市的研究为多元主义的形成做出了重要的贡献。在他的研究基础上，一些学者对”多元主义“进行了深入地探索。有学者认为，在利益集团的斗争过程中，政府是中立的，是各种利益集团的调停者，公共政策的产生实际上是各种利益集团平衡和均衡的结果。而达尔则认为，政府也有自己的单独利益，具有自身的偏好。但无论多元主义内部如何分歧，他们都承认，“权力不是按照等级和竞争排列的，而是各种不同利益的许多团体之间‘无休止的讨价还价过程’的一个必然组成部分”⑧。“多元主义”对权力关系和性质的认定影响到各个政策主体在政策过程中地位和作用，多元、自愿、竞争成为“多元主义”体系中常见的话语。因此，我们可以将“多元主义”界定为：“一种利益代表的系统，在该系统中选民组织成非特定数目的多元、自愿、竞争、非科层体系以及自我认同的利益类别，该组织并不需要领有特殊执照，不需要接受认可、补助、或被创造，不需要由国家特别选拔的领导者监督控制，不需要由国家提出利益建言。而且，利益团体在相关的利益类别中，并没有独占性的代表活动”④。
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