陈丽华，中共辽宁省委党校公共管理教研部主任、教授。兼任全国领导科学学会常务理事，全国行政管理学会理事、辽宁省领导科学学会秘书长等职。主要研究方向为公共管理、领导学等。曾出版学术著作3部，发表论文40余篇，正在主持国家社会科学基金项目《中国县级政府公共政策执行机制创新研究》，曾作为主要参与人完成国家社会科学基金项目《体制转换时期县级领导方式研究》等两项，主持并完成《突发事件与危机管理》等省级课题项。

    《危机管理》的作者诺曼·奥古斯丁认为，几乎每一次危机的本身既包含导致失败的根源，也孕育着成功的种子。发现、培育以便收获这个潜在的成功机会就是危机管理的精髓。相应的，习惯于错误估计形势并令事态进一步恶化则是不良的危机管理的典型特征。对于各种危机而言，绝对是一种坏东西，它们的破坏力是相当大的。这里的所谓“成功的种子”，依笔者之见：一是在危机爆发前就将“危机因子”控制住、解决掉；二是在危机爆发后，以最快速、有效的方法，化腐朽为神奇，转危为安；三是要深刻反思，总结经验教训，剔除旧观念，改革旧体制，建立新秩序，减少危机发生的概率；四是社会动员，团结合作、提高对环境的适应性和从实践中学习的能力等。所以，公共危机事件一旦发生，就是不可逆转的，而政府处理危机的态度、行动，远比危机本身更能让人们铭刻在心。
    《公共视角下的危机管理》力求结合国内外公共危机发展的新趋势、新特点，吸收国内外同行的最新研究成果，运用公共危机治理理论对公共危机管理的基本框架和若干领域进行专题分析和思考，积极探索危机管理的新思路、新视角、新对策。并力图从实务分析层面使得理论分析更具有现实针对性和实践操作性，从而获得某种启迪。

    第二章  危机管理中的社会应对网络
    由于危机管理与社会、政治、经济、法律、科技、环境等因素交互影响，这就要求政府在危机管理中整合各种资源，探索联合多元主体共同治理的途径。从而构建起以政府为主导、社会组织和公众为主体、国际组织为主要组成部分的全方位的应对网络，以期更有效地预防危机、救治危机，减少危机带来的损失。
    一  社会应对网络的理论基础
    （一）危机管理与组织理论
    危机管理是公共管理的一个重要组成部分。然而在实践和理论上，危机管理被很多人认为是一种事件管理，而这极大限制了危机管理在理论上的突破和实践上的发展。随着对危机和危机管理认识不断深入，一些学者提出了危机管理新的发展方向，即危机管理应该实现“事件为中心的管理和组织弱化过程管理的有机结合”，因为“传统危机管理的特点是集中全力关注当时当地：必须处理最危急的情况。然而现代危机不仅是单一事件而是一个长期的过程”。“在危机的过程管理中，突发事件被看作是一直到爆发时才被注意到的组织不稳定过程中的一个点。”在这里，危机理论和组织理论结合到了一起，使危机管理不再是孤立的部分，有了新的角色定位。
    “任何组织形态在经历危机状态的过程中，都有可能面临着三种截然不同的结局：一是由于无法承受危机的沉重打击或没有对付危机的准备和能力，组织在危机中全面崩溃，不复存在；二是组织在危机中虽然存活下来，但是由于没有及时采取适当、有效的管理危机对策，尤其是没有及时想办法得到公众的理解和支持，在危机后，组织的形象严重下降，极度损害了它在社会中原有的威信和地位；三是在危机中，组织不仅经受住了危机带来的种种压力，而且由于它采取了积极、有效的危机管理措施和危机问题解决对策，使组织进一步巩固了社会地位和竞争优势，在公众心目中的良好形象也大幅度提高。”这里反映了危机对组织具有非常特殊的影响，危机解决的如何会对组织产生致命影响，这体现了危机管理以事件为中心的方法假设。但是如果分析危机只是为了帮助管理者解决特殊事件，那么危机管理研究将永远不能超越突发事件管理的范围，也将在很长时间里只是一门孤立的学科，没有多大创新和发展的空间。所以我们把危机看作是组织过去和将来的断层线，联系着组织的两个阶段，危机存在于暂时阶段，而比当前事件的内涵要大得多，是组织发展状况的一个征兆。危机的累积和发展源于组织的不完美性，因为任何组织发展、进步或者前进的过程中都会产生自身的弱点，所以组织是不完美的制造者。从这点来说，危机是任何发展前进中的固有之物。危机永远都不是特例的，而是展示了一个发展阶段，组织不再能如同以前那样在相同的基础上运作，而达到了一个新的发展阶段。因此危机管理不再只是事件型管理，同组织理论的结合使危机管理的实践可以同日常的政治和行政行为相融合，不再泾渭分明，公共危机管理就会成为公共治理的常规形式的一种。
    （二）公共治理主体的多元化
    20世纪90年代以来，“治理”逐渐成为政治学和政府管理中的焦点，政府与公民社会之间的关系由“统治”转变为“治理”，体现了社会的进步和民主的发展。治理意味着在解决社会和经济问题时不再能非常清晰地将责任和义务区分开来，集体行动不再是政府的“独角戏”，而必须依靠各方组织才能顺利圆满完成，因此，政府不再是国家唯一的权力中心。文森特·奥斯特罗姆和埃莉诺·奥斯特罗姆在多中心理论中阐述了公共治理多元主体的精髓：“单中心政治体制重要的定义性特质是决定、实施和变更法律关系的政府专有权归属于某一机关或者决策结构，该机关或结构在特定社会里终极性地垄断着强制权力的合法行使。在单中心政治体制中，拥有‘终极权威’的人和服从该权威的人之间决策权能的分配是极其不平等的。多中心政治体制重要的定义性特质是许多官员和决策结构分享着有限的且相对自主的专有权，来决定、实施和变更法律关系。在多中心的政治体制中，没有一个机关或者决策结构对强力的合法使用拥有终极的垄断。‘治人者’与‘治于人者’在权威上的不平等是有意受到约束和限制的，这样‘治人者’也能够接受法律的‘统治’。并被要求服务于‘治于人者’。”
    “多中心”意味着有许多相互独立的决策中心和组织结构，他们共同治理公共事务，提供公共服务，在竞争性关系中彼此合作。在多中心秩序中，各行为主体之间相互独立、相对自主，但是都受到特定规则的制约，因此多元主体间的关系既是元素化而同时又能实现整合。多中心理论论证了社会运转的多中心秩序的合理性，让我们重新审视在市场秩序与国家主权秩序之外的社会秩序，在政府的治理变革中，可以打破单中心的政府统治模式，建立政府、市场和社会三维框架的治理模式。
    多中心理论支持公共治理的主体多元化，治理社会的权力主体不再只有政府一个行为主体，而是包括公民、社会组织等在内的多元行为主体，这样才能有利于国家发展、社会进步。多中心理论成功地被应用到公共事务治理、大城市治理、司法决策、政治领导选举等多个领域。因此，笔者认为多中心理论和公共治理理论亦为危机管理提供了理论支持。
    二  危机应对网络的构建
    传统危机管理认为只有政府才是危机管理的主体，但事实已经证明了现代危机在广度和深度上都在不断挑战着危机管理一元主体的能力和资源，政府独自处理危机已是力有不逮。危机管理需要动员政府和社会中的所有力量，彼此协作，形成由点到线以及由点到面的社会应对网络。我们把对危机全方位的应对形容成一张网，而网是需要连接点的，就是危机管理的多元主体。
    （一）政府部门
    正如第一章所述，政府一直是公共危机管理的主要角色。在新的应对模式中，政府的作用依然是关键的，它起着主导作用。一方面，政府作为公共服务的供给者和公共事务的管理者，它必然要承担危机管理的主要职责；另一方面，在危机管理中，政府是最具有资源优势和资源整合优势的，包括人力、物力、技术等，而这一点是其他行为主体无法比拟的。在危机发生前需要建立预防、预警机制，收集信息、数据，对风险进行评估，这个过程往往需要进行大量的资金投入才能形成预警平台，比如气象台、地震监测等，而这种公益性基础建设的投入只能由政府来承担。当危机发生后，政府的权力资源发挥着巨大作用，能够行使紧急措施，甚至宣布进入紧急状态。危机结束后更需要政府部门提供一系列的救援和救助措施。所以政府在危机管理中的作用是非常关键的。
    政府需要不断加强自身建设。“政府”对“社会”和“公众”来说，代表的是一个行为主体，然而，系统论及公共经济学理论已经向人们解析了政府的组织结构，政府内部也存在冲突和矛盾。所以，政府要加强内部横向部门之间和纵向上下级之间的管理，充分整合政府的资源。在风险管理中，各级政府都要分担责任，因为它们在解决危机中都有特定的作用。
    市级的政府负责公众或是风险管理的一线和小的方面。省级政府负责制定危机管理政策和管辖区域内的应对计划。当危机情况超过了市级的资源和反应能力时，省级政府应该管理市级政府问的合作以及协调它们之间的恢复能力，同时省级政府还是市级政府和国家之间的桥梁。这样系统内各部门之间权责明晰、沟通顺畅、资源共享、目标一致，团结、协作，才能将政府的能力发挥到最大程度。
    （二）非营利组织
    一般来讲，非营利组织（NPO）是指民间自愿组织的，独立于企业和政府之外的社会组织，它们是不以营利分配为目的、主要从事各种公益性或互益性社会服务活动的民问组织。关于非营利组织的定义，美国约翰－霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙（Lester Salamon）教授提出比较权威的定义，即将具有以下五个特征的组织界定为非营利组织：正式性、民间性、非营利性、自治性、志愿性。非营利组织在欧美等西方发达国家中已有数百年的发展历史，是主要的社会力量之一，构成了除政府和市场之外的“第三部门”。非营利组织对促进社会发展起着重大作用，它们能够提供因“政府失灵”和“市场失灵”而缺失的公共服务，满足公众对公共产品多样性的需求；能够整合民间社会资源，推动公益活动事业；促进公民参与和社会公正等。
    ……

前言
第一章  危机管理中的政府效能
一  公共危机管理的基本理论
二  我国公共危机管理的发展
三  危机管理中政府效能的发挥
案例分析：汶川抗震救灾彰显了中国政府应对危机的能力

第二章  危机管理中的社会应对网络
一  社会应对网络的理论基础
二  危机应对网络的构建
三  危机应对网络运作的可行性
四  危机应对网络运行的机制
案例分析：SARS推动了我国危机应对网络的发展

第三章  公共危机管理的法制化
一  公共危机管理的秩序基础
二  我国危机管理法制化的现状分析
三  公共危机管理的法制化
案例分析：从法制化维度解析左云矿难

第四章  公共危机管理中的社会心理救治
一  危机管理中的心理危机干预
二  公共危机可能引发的社会心理问题
三  构建心理危机救助机制
案例分析：美、日、俄如何在灾后进行心理援助

第五章  公共危机管理中的媒体公关
一  媒体在公共危机中的作用
二  媒体公关的目标与原则
三  危机管理中媒体公关能力建设
案例分析：从“非典”到汶川地震：政府媒体公关能力的提升

第六章  灾害危机与管理
一  灾害的界定和特点
二  我国减灾的发展状况
三  完善灾害管理体系
案例分析：印度洋海啸为减灾工作提供的教训

第七章  公共卫生事件与管理
一  危机公共卫生事件的历史脉络
二  我国危机公共卫生事件危机管理的现状
三  公共卫生危机事件的防范与化解
案例分析：三鹿奶粉事件再次敲响食品安全警钟

第八章  群体性事件的应对与管理
一  群体性事件的特征分析
二  群体性事件的成因分析
三  群体性事件的防范与化解
案例分析：贵州瓮安“6·28”事件之深刻反省

第九章  人才安全危机与管理
一  人才安全的战略地位
二  人才安全危机的现实危害
三  人才安全危机的现实成因
四  筑牢人才安全的堤坝
案例分析：中国科学技术大学少年班人才流向

第十章  经济安全危机与管理
一  直面国家经济安全
二  国家经济安全的防范与管理
三  国家经济安全体系构建及经济危机管理
案例分析：对东南亚经济危机的反思

第十一章  公共危机管理的国际经验与借鉴
一  美、俄、日危机管理模式面面观
二  发达国家危机管理的共同特点与发展趋势
三  公共危机管理的国际经验与借鉴
案例分析：美国东部大停电及其应对措施
附录1  国家突发公共事件总体应急预案
附录2  中华人民共和国突发事件应对法
参考文献