政策选择是一个受多方面政治因素影响的博弈过程。在全国政策结构性调整中，农村政策的选择依然要受到国家整体发展战略的制约，受到业已形成的利益格局的限制。因此，国家政策结构中城乡“二元化”政策体系的调整无法在短期内发生重大变化。在此条件下，进一步推进乡村治理模式的转型，改革高成本运行的县乡管理体制，在解决“三农”问题、缓和农民与基层政权矛盾方面将会具有更重要的现实意义。
目前，一些学者通过相关研究提出了一些关于乡镇管理体制改革的方案和设想，例如，将乡镇政府改为县级政府的派出机构，通过政府管理层级简化和财政体制创新来排解县、乡财政困境①，或者撤销乡镇政权，实行“乡镇自治”，以彻底解决乡镇政府权力与责任不平衡的问题②。这些主流学者的乡镇体制改革方案和设想，更多的是试图通过行政体制改革来实行机构和人员的精简来解决基层政府财政所面临的问题，或者通过行政执行体制的内部调整增强体制的自我约束以规范基层行政行为。他们过多地倚重于自上而下的行政管理体制的自我完善能力，或多或少地忽视了来自乡村社会潜在的自主能力和政治影响力。③主流学者的局限在于对我国自上而下的传统行政管理与执行体制所存在的结构性特征缺乏足够的认识。这些结构性特征主要体现为：管制型的政府行政建构、准动员型的行政执行模式和以完成任务指标为手段的行政激励体制。在这种管理执行体制下，基层政府很容易忽视行政效率的提高和行政资源的合理配置，无节制地增加行政运行成本，产生行政执行的外溢性。④因此。在传统行政管理与执行体制缺乏结构性变革的条件下，县乡管理体制实行自我完善和自我约束的可能性是值得怀疑的。
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