人们认为，法律在灾害应对中的意义在于：一方面，灾害法是人类与各种灾害长期斗争产生的知识升华和方法积累，人们通过赋予这些知识和方法以法律的效力来指引集体的行动，保证灾害应对的有序进行；另一方面，在人们应对各种灾害时，法律构成一种外在的制度约束条件，限制了人们在灾害管理中的决策选择。面对不确定程度较低的普通灾害，法律的确定性、普遍性调整方式很少受到挑战。在灾害应对过程中，法律凭借“以不变应万变”的方式实现各种目标--公正与效率、秩序与自由--之间的平衡。但是，非常规性灾害（巨灾）的冲击，使这一切重新面临考验。
非常规性灾害（巨灾），指的是具有明显的复杂性特征，以及潜在的次生、衍生危险，破坏性极强，采用常规管理方式难以克服的大型灾害。巨灾事件自身表现出难预测性（发生原因）、不确定性（演变过程）和严重的社会危害性（影响后果）等特征或这些特征的集合，对应对主体而言，表现为超过其既有的风险认知范围和常规手段下的可控程度，从而需要使用非常规方式来应对。因此，巨灾的发生一方面可能动摇人类已经取得并确认下来的经验法则，另一方面还将迫使人们突破现有的制度约束去寻求更加广阔的决策空间，从而对已有的法律体系形成冲击。譬如，常态下国家对公民基本权利的保护将首先被削弱，各种公共权力的边界也将基于应对灾难的需要而变得模糊起来，以科学化、民主化为追求的行政决策机制和流程不得不让位于必要的越权和独断行为。
法的确定性与巨灾的不确定性间的紧张关系一旦加剧，防灾减灾组织体制就很难按照法律预设的方式运作，常规灾害应对机制所蕴含的经验法则也将纷纷失灵。此时，人们如果仍旧遵循法律行事将可能招致严重后果；如果在法律之外寻求新的解决之道，又将因决策后果难料而面临承担法律责任的巨大压力；如果允许人们摒弃法律不择手段，又必将在战胜灾害的同时制造出威力强大而不被法律驯服的权力武器，发生损害民主制度的危险。
……
展开
