中国在改革开放以前，经济政策的基础是以强调集中化和中央再分配体系为手段，以注重平均分配结果为主要特征的社会主义计划经济体制，它是20世纪80年代以前我国经济政策形成的一个基础，国家不同时期对工业发展进行的控制、凋整和提高等都是以宏观经济发展为需要做出的人为干预，但是在社会福利领域却较少有完整和系统的政策用以改善公民的生活素质，条块和部门分割的体制框架更使得同福利有盖的政策变得支离破碎，政策之问的整合程度较低。同时，单位制的福利体制分配也给建立统一的社会政策造成了制度障碍，这是因为以单位分配为主体的职业福利基本上涵盖了城市主要人口的生活需求，包括退休金、住房和医疗等主要福利待遇。90年代社会主义市场经济的全面推行，结束了长期福利分配由国家包办的制度安排取向，建立一个面向市场经济的社会福利责任共担机制成为政府的一个政策目标，然而，对如何确立福利政策的目标，资源的筹措和分配方式，以及如何规定适当的标准却未能做出清楚的界定（社会福利白皮书，1992）。长期以来，我国偏向制定经济政策而未能将“社会政策”作为一个独立的领域来对待，形成的一个惯性后果是，对资源再分配的方式和程序缺乏一套系统的确保社会公平的政策依据，这样也就将资源短缺的矛盾在分配者与接受者之间现实化．从Ⅲ巾使政策的稳定性和连续性受到不利影响。另外的问题还表现在，过去计划经济形成的部门条块体制仍然是建立一个统一的资源再分配社会政策的障碍，尽管政府部门精简人员提高效率已成为不可逆转之势，但末来部门之间就一个统一的社会政策如何有效率地执行可能还会存在不少疑问。基于对社会政策在社会经济发展中的重要性的认识，笔者认为，日前加强对社会政策的理论研究，将有助于政府部门在相关领域的决策，也会加强公众对社会政策重要性及功能的认识。因此，笔者本文希望从社会政策概念的角度出发，尝试从理论的层面来探讨建立我国社会政策模式和分析框架的基本内容，并以城市贫困为例来说明政府在社会保障制度建构中应该扮演的角色和国家--社会之间可能形成的利益互动关系，从而阐释建立基本的社会公平，维护社会稳定所需的制度要素和规范。
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