**章总体规划编制概述
导读：建立国土空间规划体系并监督实施是党中央、国务院作出的重大战略部署，是生态文明制度体系建设的重要组成部分。市县国土空间总体规划在我国“五级三类”国家空间规划体系中具有*特的地位和作用。本章重点阐述市县国土空间总体规划的基础知识，*先阐述我国国家空间规划体系建立的背景及其构成框架，论述国土空间总体规划的内涵，以及市县层级国土空间总体规划的地位、使命和基本要求，在此基础上，阐述市县国土空间总体规划的主要内容、编制技术流程和基本方法。
一、我国国土空间规划体系的建立
（一）我国国土空间规划体系的建立背景
1.建立国土空间规划体系的主要目的
建立国土空间规划体系，是深入推进国家生态文明体制改革的重要内容，是推进国
土空间治理现代化的重要途径。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，国土是生态文明建设的空间载体，“构建以国土空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”是新时代国家生态文明制度建设的重要组成内容。2012年，党的十八大从新的历史起点出发，作出了大力推进生态文明建设的战略决策，并明确提出了将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设相结合，形成中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局（中国城市规划学会，2020）。党的十八大报告提出“加强生态文明制度建设”“建立国土空间开发保护制度”随后2013年党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中作出建立空间规划体系的决定，由此拉开了国家空间规划体系改革的序幕。2015年中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》提出，“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”2017年党的十九大报告提出“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策”“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”2022年党的二十大报告提出“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”的战略宣言，并明确提出“优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”在上述背景下，国土空间规划体系改革持续向纵深推进。
建立国土空间规划体系并监督实施，实现“多规合一”，发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用。2018年3月中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，组建自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。
2019年5月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）出台，《意见》提出“各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题”。针对上述问题，《意见》进一步提出建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，同时提出“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据”，为我国国土空间开发保护和空间规划体系改革指明了方向。
2.建立国土空间规划体系的重大意义
《意见》指出：“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段，是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。”
建立国土空间规划体系是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措。生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计，国土是生态文明建设的空间载体。改革开放以来我国经济社会走过了快速发展的历程，取得了举世瞩目的成就，但与此同时也产生一系列累积性、结构性矛盾，“国土空间面临开发格局失衡、资源约束趋紧、生态系统退化、环境污染加剧等一系列挑战”（林坚，2021）。新时期国土空间规划将以可持续发展理念为指导，贯彻落实习近平生态文明思想和总体国家安全观，正确处理人与自然的关系，保障国家生态安全，改善环境质量，提高资源利用效率，促进绿色生产方式和生活方式加快形成，持续探索内涵式、集约型、绿色化的高质量发展道路，构建人与自然和谐共生的现代化建设新格局，保障中华民族永续发展。
建立国土空间规划体系是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段。中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要（简称国家“十四五”规划）明确提出坚持以人民为中心的原则，“坚持人民主体地位，坚持共同富裕方向，始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，维护人民根本利益，激发全体人民积极性、主动性、创造性，促进社会公平，增进民生福祉，不断实现人民对美好生活的向往”。国土空间规划是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段，应始终将满足人民日益增长的美好生活需要作为出发点和落脚点。
建立国土空间规划体系是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。我国正处于“两个一百年”的历史交汇期，开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程。国家“十四五”规划提出“十四五”时期推进高质量发展，必须立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局。展望2035年，我国将基本实现社会主义现代化，基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，基本建成现代化经济体系，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本实现美丽中国建设目标，人的全面发展、全体人民共同富裕将取得更为明显的实质性进展。国土空间规划作为我国国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是保障国家战略有效实施的基础平台，能够为国家发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障。国土空间规划是国家空间治理的核心手段，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的重要抓手和支撑载体。
（二）新时期的统一规划体系
2018年11月《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》出台，旨在立足新形势新任务新要求，明确各类规划功能定位，理顺国家发展规划和***专项规划、区域规划、空间规划的相互关系，避免交叉重复和矛盾冲突，提出“坚持下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调，建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”。
在新时期国家规划体系中，国家发展规划与空间规划承担不同的功能定位，发挥不同的职能作用，并通过相互之间的衔接协同发挥合力。一方面，强化国家发展规划的统领作用。提高国家发展规划的战略性、宏观性、政策性，增强指导和约束功能，为各类规划系统落实国家发展战略提供遵循。发挥国家发展规划统筹重大战略和重大举措时空安排功能，明确空间战略格局、空间结构优化方向以及重大生产力布局安排，为***空间规划留出接口。另一方面，强化空间规划的基础作用。强化***空间规划在空间开发保护方面的基础和平台功能，为国家发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障，对其他规划提出的基础设施、城镇建设、资源能源、生态环保等开发保护活动提供指导和约束。
（三）国土空间规划体系的构成
2019年公布的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）提出，“国家、省、市县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划。相关专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础；相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。”
根据《意见》，新时代的国土空间规划体系由“五级三类”规划构成（见图1-1）。所谓“五级”，指纵向对应我国的行政管理体系，将规划分五个层级，包括***、省级、市级、县级、乡镇级，其中，***国土空间规划是对全国国土空间作出的全局安排，是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，侧重战略性。省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实，指导市县国土空间规划编制，侧重协调性。市、县和乡镇级国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护作出的具体安排，侧重实施性。所谓“三类”是从不同类型规划横向分工的角度，将规划系统分为总体规划、详细规划、相关专项规划，其中，总体规划强调综合性，是对一定行政区域内国土空间保护、开发、利用、修复的全局性安排；专项规划强调专门性，可由相关部门组织编制。
二、市县国土空间总体规划的地位与使命
（一）国土空间总体规划的内涵与职能
1.国土空间总体规划的内涵解析
“国土空间总体规划”由“国土空间”和“总体规划”两个概念组合而成。“国土空间”是指国家主权管辖范围的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括陆域、海域和近地空域（胡序威，2019），国土空间中承载着土地资源、水资源、矿产资源、海洋资源、生态资源、社会经济资源等各类资源。基于国土空间的主要功能，国土空间可分为城市空间、农业空间、生态空间和其他空间。国土空间也是人居环境，两者如一个银币之两面（武廷海等，2019）。“总体规划”是一种带有综合性、整体性、战略性、系统性思维的规划类型。总体规划的基本特点是探求规划研究对象的各个部分、方面、因素和层次之间的相互联系，探求空间构成要素组合的机理和功能，由此形成一种新的整体性的认知（吴次芳等，2019），进而发挥规划调控效能。
国土空间总体规划是“国土空间”和“总体规划”的组合融贯，是以实现人与自然和谐共生为目标，对一定区域国土空间开发保护活动在空间和时间上作出的全局性安排，是区域内国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲。国土空间总体规划可分为全国、省级、市县和乡镇不同层级。
国土空间总体规划的规划对象是全域国土空间，围绕人类活动组织安排，统筹推进国土空间优化和人居环境品质提升；规划任务是以实现人与自然和谐共生为目标的空间安排和制度设计，以优化空间结构、提升空间效率和提高空间品质为核心，对土地利用、设施布局、开发秩序、资源配置等全要素进行整体性部署和策略性安排，并将之付诸实施。在规划方法和手段方面，国土空间总体规划注重对国土空间和城乡发展规律的科学研究、大数据等新技术和工具的应用，以及治理手段和政策的实施，统筹谋划空间规划方案和政策体系，基于多学科交叉融合视角引导国土空间高质量可持续发展。在规划成果方面，国土空间总体规划注重系统综合整体，而非简单的要素拼凑或方法堆砌，从而形成国土空间保护、开发、利用、修复等方面的战略性、整体性、系统性解决方案。
2.国土空间总体规划的职能作用
国土空间总体规划是提升国家空间治理能力的重要抓手。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。国土空间总体规划在我国国家空间规划体系中处于龙头位置，是提升国家空间治理能力的重要抓手，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要路径，具有不可替代的重要作用。国土空间总体规划的重要职责
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