乡村法治的价值体系探赜[ 本文系国家社科基金专项重大项目“社会主义核心价值观与法治文化建设研究”（节选）
（项目编号：17VHJ005）的阶段性成果之一。作者系西北政法大学法治学院讲师、法学博士。]
王金霞
乡村法治分有法治的一般性，是“法治在乡村”而不是“乡村的法治”。许多乡村法治的特殊性问题事实上都应算作普遍性问题，也即乡村法治是在法治普遍性基础上的特殊性。现今许多关于乡村法治的研究中似乎过于关注其特殊性方面，过于强调其本土性和个别性，而对于法治的一般性、普遍化的价值体系讨论不足。法治是现代社会公共性最为重要的表现形式之一，立法过程一般表现为公共主体基于公共理性、公共利益、公共品德就很多公共问题进行公共立法，司法和执法则是适用和执行公共规则的过程，其同样排斥私人性。乡村法治同样承载着乡村的诸多公共性价值，我们可以从法治的目的价值和工具价值进行深入诠释。
一、乡村法治的目的价值
这里，法治的目的价值是指基于法治自身的内容和形式即可以承载的公共性价值，包括基于法治的普遍性、一般性、明确性、不溯及既往、稳定性、平等性、公正性等内在形式和良法的实质内容，可以承载的乡村正义和秩序。在实质上，法治原初的出发点即为私权自治和公权受限，在乡村则表现为保障村民权利和限制村干部权力。
1.乡村正义
法哲学视角之下正义的普遍性话语在乡村正义的问题上有其从普遍到特殊的指导性意义。正义是个宏大的话语体系，为说明乡村正义的普遍性或一般性问题，可以从正义的一对范畴的角度进行论证——形式正义和实质正义。形式正义的核心是法律面前人人平等，同等条件下同等处理，任何人不得享有法律之上的特权，平等是形式正义的核心。[ 参见阿图尔·考夫曼：《法律哲学》，刘幸义等译，法律出版社 2011 年版，第 176 页。] 形式正义中的“形式”也内涵了程序，形式正义包括了程序正当的涵义。村民平等地享有权利和履行义务， 用看得见的方式获得这种权利和义务，是乡村形式正义的基本要求，最终促成法律合秩序性的实现。实质正义则需要遵守法律的合目的性，如在内容上符合罗尔斯意义上的两个正义原则，即平等的自由原则；不平等的安排应该： 机会平等原则，有利于最不利益者的最大利益（差别原则）等 [ 参见约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社 2009 年版，第 47、237 页。]。另权利必须得到救济，分配正义需要有矫正正义的保障，乡村实质正义要有一定的救济手段来保障和衡平，并考虑法律运行的实际效果等等。在乡村正义的层面上， 法治的普遍性并没有多大的差别，或者说在乡村法治的层面上，可以体现所有的法治普遍性。
在乡村正义普遍性原理的基础上，可以展开其具体分析。正义问题最基本的方面需要区分“谁之正义”“何种正义”的问题，正义的主体性问题是解答乡村正义问题的关键，如现今乡村正义的“边缘人”问题尤为突出。乡村中常住人口自是乡村正义的核心主体，这一点毫无争议，但是一些由城乡二元体制等原因造成的诸多农村的“边缘人”，他们是否应该享受乡村正义？如农村“出嫁女”是否应该享有村民待遇？村民待遇包括享受本村的宅基地使用权、使用公共设施的权利、承包经营权、参与决策的权利、参加征地补偿款、集体经济组织分红的分配权。[ 这里的“外嫁女”多指“嫁而不出”，虽然已经嫁出本村，但户口未迁出或拒绝迁出的成年女性。参见陈端洪：《排他性与他者化：中国农村“外嫁女”案件的财产权分析》，《北大法律评论》2003 年第 2 辑。
] 有些户籍依然在村里，但是生活已经完全在城市当中的村民，是否还应该享有村民待遇？[ 陈晓强：《浅析农村集体经济组织成员资格的认定》，《农村经营管理》2019 年第 8 期。]农村的大中专学生是否还应该享有村民待遇，尤其是土地权益？[ 刘灵辉等：《“三权分置”制度下农村大学生土地权益保障研究》，《西部论坛》2019 年第 3 期。
] 并不是某村村民，但长期在某村居住和生活，是否也应该享有村民权利？另外诸如出生农村的军人、超生子女等能否获得村民资格？
这里牵涉的重要问题即是村民主体资格该如何获得的问题。这在我国的《村民委员会组织法》第十三条中作了相关规定：村民委员会选举前，应当对下列人员进行登记，列入参加选举的村民名单：户籍在本村并且在本村居住的村民；户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。另外，依据某些地方性法规的规定，如《浙江省村经济合作社组织条例》第十七至十九条就社员资格作出了明确规定， 确立了以下规则：（1）法定取得——“户籍 + 法定情形”。该条例第十七条规定：“户籍在本村，符合下列条件之一，且遵守村经济合作社章程的农村居民，为本村经济合作社社员：（一）开始实行农村双层经营体制时原生产大队成员；（二）父母双方或者一方为本村经济合作社社员的；（三）与本社社员有合法婚姻关系落户的；（四）因社员依法收养落户的；（五）政策性移民落户的；（六）符合法律、法规、规章、章程和国家、省有关规定的其他人员。”据此规定， 除了遵守章程以外，社员的标准就是“户籍 + 法定情形”。需要指出的是，法定情形包括有户籍的法定情形和无户籍的法定情形。其中，没有户籍但保留社员资格的法定情形，主要包括军人、大学生和服刑人员。条例第十八条规定：“因下列原因之一户籍关系迁出本村或者被注销的，应当保留社员资格：（一）解放军、武警部队的现役义务兵和符合国家有关规定的初级士官；（二）全日制大、中专学校的在校学生；（三）被判处徒刑的服刑人员；（四）符合法律、法规、规章、章程和国家、省有关规定的其他人员。”（2）议定取得——“履行章程 + 表决通过”。条例第十九条规定：“除本条例第十七条、第十八条规定以外的人员，履行村经济合作社章程规定义务，经本社社员（代表）大会表决通过的，可以成为本社社员或者保留本社社员资格。”例如，在本村出生的回乡养老的城市居民，即使户籍迁入本村，也并不当然享有社员资格。只有村集体讨论决定同意的，才可以成为社员。[ 应秀良：《农村集体经济收益分配研究——兼论社员资格的取得与丧失》，《人民司法》2016 年第 10 期。]
依据上述基本规定，我们可以从法理上确定一些对村民资格取得进行完善所应遵守的一般性原则。首先是标准法定原则。村民资格问题是确立村民权利和义务的基础性问题，应该由法律确立其基本框架，再由地方性法规、自治规范进行补充。现今的《村民委员会组织法》当中只从村民选举权的角度确立村民资格问题，应该予以扩张，确立为一般性规定而非仅仅是选举权。现今法定的标准可能也存在问题，《村民委员会组织法》目前确立了以户籍为基准的村民资格制度。那么，基于长期在村里生活的事实可否获得村民的主体资格？具体而言，如来到农村支教的教师，来到农村从事医疗防疫卫生的医生，甚至是在村里长期经商的人，来村庄承包土地等的经营者，是否能够获得村民资格或者部分村民资格？这几种情形按照目前的法律规定可能就是难以解决的。现今的村民资格尽管并不一定是什么“香饽饽”，但也存在“只出不进”或“出去容易进来难”的封闭性，应该予以适当改变。前述“出嫁女” 问题也应该在标准法定的层面上进行解决。这一问题背后，有关农村社员权、农村集体成员权的法律确立也成为亟待解决的问题。[ 参见陈小君：《我国农村集体土地成员权的立法选择》，《清华法学》2017 年第 2 期。
]第二个重要的补充性标准是权利和义务相对等原则。没有无权利的义务，也没有无义务的权利。村民要享有一定的村民资格及其他权利，应该为乡村尽一定的义务。这个原则至少可以为实际在村庄生活的村民取得村民资格提供一定的依据。而事实上不在村庄生活的村民，不尽乡村义务的人员，也不应该享有乡村的某些权利。第三个补充性原则是法律父爱主义原则。即法律应该为一些不利益群体提供一定的关爱。村庄的相关法律法规也应该体现村庄作为共同体所应尊重的共有情感基础，这里应该为一些“边缘人”如农村户籍的军人、大中专学生、超生子女等提供村民待遇。第四个原则是特殊取得应该遵守实体和程序相结合原则。特殊取得是对上述一般性取得的补充，特殊性村民资格取得问题应该有实体和程序的双重规定，规定几种特殊情况以及附加程序性设置（如经过村委会集体决定）。
2. 保障村民权利与限制村干部权力
乡村法治以保障村民权利为基本的出发点。这里的村民权利除了村民的私法权利，如财产权（各种土地权利、获得宅基地的权利等）、人身权（人格权、隐私权、姓名权、名誉权、人身自由权等）。尤其需要加强对村民程序上的权利、公法上的权利以及一些新兴权利的保障。程序上的权利如听证权， 与村民利益相关的一些行政决定或集体决定，一定要听取村民的意见建议； 各种程序法上的权利，正当程序权利如获得辩护的权利、申请回避的权利、获得法律救济司法救济的权利等。实体上的权利村民事实上难以遗忘，程序上的权利村民则并不一定具有权利的敏感性，因此需要提升村民的程序权利意识。公法上的权利如生存权（困难村民获得救济的权利等）、发展权（受教育权）、尊严权、选举权和被选举权、结社权、宗教信仰自由权等，“公民四权”（中共十七大报告中的重要提法，内容为知情权、参与权、表达权、监督权）则显得尤其重要。[ 参见王金霞：《权利是法治的元概念》，《学习时报》2017 年 1 月 11 日，第 7 版。]公法上的权利是私法上的权利的重要延展，也是对私法上权利的保障，“公民四权”的保障程度是乡村法治的完善程度的一块试金石。与知情权相关，乡村法治建设需要加强村里的信息公开建设，村庄的年度财务明细、获得救济的人员信息、获评先进的人员信息等与村民息息相关的信息都应该予以公开。在新兴权利方面，尤其是数字正义的问题上，乡村数字鸿沟难以跨越，村民的信息近用权（网络权）的保护是村民权利保障的急切问题。[ 2020 年初，由于新冠肺炎疫情的暴发，教育部推迟开学时间，提倡“延期不延学，延期不延教”，从而展开了大规模的远程教育实践。然而，在诸多偏僻的农村，由于网络信号不好，缺乏上网课的条件，乡村数字鸿沟展现得尤为明显。由此造成的极端结果是令人痛心疾首。 见《河南一贫困户女儿因无法在家上网课，吞药物自杀》，搜狐网，https://c.m.163.com/news/a/F6LNH20I0001899O.html?spss=wap_refluxdl_2018&spssid=b37d8056c667a94ef2d05c6221294d5c&spsw=9&isFromH5Share=article&from=timeline&isappinstalled=0。最后访问时间：2020 年 3 月 2 日。]一些乡村集体权利如环境权利的保障问题也日益突出。现今农村发展过程中遇到的所有问题都可以看到其与村民权利问题的紧密相关性。2011 年，汕尾市乌坎村四百多名村民因土地、财务、选举等问题对村干部不满，上访、打砸、罢市，形成群体性事件。从中可以看出村民权利意识的觉醒与乡村法治建设任务的紧迫性。
保障村民权利与限制村干部权力是乡村法治建设的一体两面。村干部是游离于国家行政干部体制之外、不在编、不脱产的“边缘化”干部，主要是 指通过村民自治机制选举产生的、在村党组织和村民委员会及其配套组织担 任一定职务、行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务，并享受一定政 治经济待遇的工作人员，包括村党支部书记，村民委员会主任、村长等。近 些年来，由于乡镇企业的发展、农村征地补偿、分给村民安置房、政府的扶 贫救济款项拨付等原因，村一级干部所能接触或使用的资源日渐丰富起来， “小官大贪”的情况也屡屡出现，村干部的权力限制问题日益突显。用法治的方式限制村干部权力，主要体现在两个重要方面：一个是用村民权利制约村干部的权力，“公民四权”等都是制约权力的有力方式；二是用权力制约 权力，现今乡村权力也体现了某种“一把手”主义，用权力制约权力则要做 到用法律或自治规范的方式确立分权，切实落实《村民委员会组织法》，落 实或者激活现有法律的制度存量，让村民委员会也发挥重要的治村责任。现 今诸多村庄存在着村支书权力过大，而村民委员会则流于形式的情况。
保护村民权利和限制村干部权力，这意味着用法治思维和法治方式去解决乡村遇到的诸多困境。尽管强调这两点，并不意味着法治在乡村的目的价值只是这两点，或这两点只是单向度，即对村民的权利一味地保护，而对村干部的权力则一味地限制。法治意味着权利，但权利一定和责任不分离，村民的权利也意味着村民有用好权利的责任，需要提高村民的权利意识和担当意识。那些较为隐性的维度，如用权利制约权利，用权力制约权利等，同样是法治思维和法治方式的重要内容。划定权利和权力的边界，村民不能滥用自己的权利，村干部在法治之下同样可以促进其施用权力。所有这些，都是乡村法治的意义所在。
二、乡村法治的工具价值
乡村法治的工具价值是指通过法治思维、法治方式、培育乡村法治文化等途径，促进其他很多乡村法治外在价值的实现。当代著名法哲学家阿列克西在讨论法概念问题上为反对实证主义的法概念，曾提出原则论证的三个命题：第一为安置命题，即每个最低限度发展的法律体系必然会包含原则；第二为道德命题，即法律体系所包含的原则必然具有某种道德关联性；第三为正确性命题，即法律体系必然包含道德原则使得法律和正确的道德之间具有必然联结。 [ 罗伯特·阿列克西：《法概念与法效力》，王鹏翔译，商务印书馆 2015 年版，第 77—88 页。]在乡村法治的层面上，法治的工具价值很多都可以通过原则方式而在乡村法律或自治规范中获得安置或接纳。乡村法治的有效实施，维护和促进了特定价值目标或价值原则的实现。
1.乡村法治涵养公序良俗
公序良俗，是公共秩序和善良风俗的简称，一般指国家社会存在和发展所必须的一般秩序和一般道德，是特定的文明得以维持和发展，社会避免无序和解体的社会利益。法律中的公序良俗原则主要在民法当中进行规定，公序良俗则作为联结社会公共利益、社会一般道德与民法的纽带。[ 于飞：《公序良俗原则研究——以基本原则的具体化为中心》，北京大学出版社 2006 年版， 第 2 页。]美国法学家庞德曾把与法律相关的利益划分为三种：个人利益、公共利益和社会利益。个人利益是指直接以个人生活名义提出的主张、要求和愿望（如人格利益、家庭关系利益和物质利益等）。公共利益是政治组织从政治生活角度出发，以政治组织社会的名义提出的主张、要求和愿望（如作为法人的国家的利益， 作为社会利益监护者的国家利益等）。社会利益是从社会生活角度出发，为维护社会秩序、社会的正常活动而提出的主张、要求和愿望（如一般安全利益； 家庭、宗教、政治等社会组织安全利益；一般的道德利益；保护社会资源的利益；一般进步的利益；个人生活方面的利益）。[ 罗斯科·庞德：《法理学》第 3 卷，廖德宇译，法律出版社 2007 年版，第 18 页。]借助于庞德的社会利益概念，公序良俗原则的核心即是维护社会利益，由乡村法治所涵养的乡村公序良俗则可以表现为对社会利益的类型化或具体化。
概言之，乡村公序良俗内在的社会利益主要表现为：（1）乡村的公共安全利益，如公共人身安全、公共卫生安全、公共交易安全等。（2）乡村家庭制度、乡村宗教制度、乡村政治制度等社会制度安全。（3）一般的乡村公共道德。（4）保护乡村社会资源的利益。（5）乡村公共发展的利益。（6）村民个人生活中的社会利益，如维护村民的自我主张和表达的权利、提供村民各种机会和保护村民生活条件等社会利益。这些乡村社会利益需要由现代法治体系提供保护，在村民的自治规范当中也应该把这些社会利益纳入其中。
2.乡村法治促进乡村富裕
富裕已经蕴含在乡村公共发展的社会利益当中，但值得更进一步的解释， 尤其是乡村法治如何促进乡村富裕。依据共同富裕的政策，要让一部分人先富起来，让先富带动后富，最终实现共同富裕。应该说，富裕较多需要依靠个人的努力，发挥个体的聪明才智，法治在何处用力则需要探讨。然而，法治之于富裕可能是基础性的，在法治的基础上才能更好地实现富裕。在财产清晰、交易安全、秩序良好的基础上，村民的富裕才更容易实现。
乡村法治为乡村富裕提供了制度基础和富裕的厚度或意义深度，乡村法治为乡村富裕提供坚实的保障。改革开放以来，我国农村土地政策经历的过程， 事实上就是不断走向乡村法治的过程。农村的体制改革是从安徽凤阳小岗村开始的。小岗村的村民一致同意实行“大包干”，并订立三条铁规：一是瞒上不 瞒下，不许任何人向外透风；二是交粮油时，该是国家的按时交国家，该是集 体的按时交集体，不准任何人装孬、拖欠；三是万一走漏风声，领头人为此蹲班房，全队社员共同负责把他的后代抚养到 18 岁。这三条规定一夜之间变成了小岗村包干到户的“最高宪法”。社员全都表示决不反悔，并逐一在他们的 “法律”上按下了手印。[ 参见徐俊：《单一种植业农村社区的变迁：安徽凤阳县小岗村调查》，陆学艺主编：《改革中 的农村与农民：对大寨、刘庄、华西 13 个村庄的实证研究》，中共中央党校出版社 1992 年版 , 第40—59 页。]正是实践中出现了这种土地包产到户的需求，这种需求在得到政策支持并逐渐完善后，成熟的家庭联产承包责任制得到建立。1982 年 1 月 1 日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，指出目前农村实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产 到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。1991 年中共十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，提出把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制 作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。家庭联产承包责任制作为农村经济体制改革第一步，突破了“一大二公”“大 锅饭”的旧体制。随着承包制的推行，个人付出与收入挂钩，农民生产的积极性大增，农村生产力得到解放。最终，1993 年宪法修正案明确承认了农村中的家庭联产承包责任制的地位。1999 年宪法修正案规定，农村集体经济组织实行以家庭联产承包责任制为基础，统分结合的双层经营体制[ 详见《中华人民共和国宪法》（1982 年宪法，2018 年最后修改）第八条。]。
家庭联产承包责任制解放了农村的生产力，通过宪法和法律的方式确立农村土地制度改革的成果，为村民富裕奠定了坚实和稳定的基础。由中共十八届三中全会提出的有关农村土地的“三权分置”改革（即农村土地所有权、承包权、经营权分置），事实上也是新一轮的通过改变制度促进村民富裕的又一重大举措。
（作者系西北政法大学法治学院讲师）
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