行政裁判文书是行政法官的作品，也是案件处理的最终载体。行政裁判文书说理回应行政行为的合法性和当事人的诉讼请求，代表着法官的意志和对案件所涉及事实和法律问题的认知和判断。目前裁判文书说理状况不尽如人意，很多时候都集中在说理不够充分，理由阐述不够全面、透彻，为此法官们也备受质疑。除了实践中的确有法官由于法律职业素养的原因导致文书说理不充分问题，但有的时候也是对法官的“错怪”或委屈。苏力教授就曾在调研基础上研究指出，“中国法院内保密的案件卷宗内，除了正式的判决书副本外，都有一份结案报告。这份报告对案件处理都有详细的介绍，有比较详细的关于判决理由的论证分析。从我看过的结案报告来看；即使是文化、业务水平相对来说比较低的基层法院法官实际具有的法律分析能力要比根据现有的判决书推断他们具有的能力要强得多。”①
为什么会有如此反差？从裁判文书上看，觉得质量不高，尤其是说理严重不足，而如果深入裁判形成的内部，却发现别有洞天，甚至让学者们深感文书不可貌相呢？原因就在于，我们的文书说理在实践中普遍运行着内外有别的模式。所谓内外有别，就是案件合议庭在处理的时候，法官们从职权、事实和证据、法律适用、执法程序和裁量适当性等方面都有详细的分析和讨论，对于疑难复杂案件，讨论可能还不止一次，也不局限于合议庭的层次。比如，如果涉及重大案件，法律适用争议较大的，往往还有专门查阅资料的研究记录附卷；有的案件还通过内部或外部专家讨论的方式展开论证，供合议庭参考；涉及裁判标准确立或者社会关注度高的疑难复杂法律问题的，还要提请法官会议或审委会研究讨论，法官会议上法官们会畅所欲言发表意见，供合议庭参考，审委会上委员们更会严谨、认真、有序地讨论有分歧的法律问题并作出决议。对于社会关注度高或者社会舆情复杂的案件，即使法律上并不复杂，法官也会从情理法的多视角进行审视并论证裁判结论。这种复杂疑难或社会关注度高、争议较大的案件，从应然的角度来说是需要详细充分说理的，回应法律争议和社会关切，而且事实上法官在文书背后也做了大量卓有成效的工作，形成了翔实丰富的论证报告，对争议的问题以及最后选择的方案都有详细的理由说明。那么，为什么表现在裁判文书说理上，有的却让人觉得理由不充分呢？这里面固然有许多原因，既有主观上的，也有客观上的，既有制度完善原因，也有制度实施原因。在主观方面，法官的业务能力和职能素养可能是一个问题，有的法官分析问题、裁判纠纷的能力与裁判文书说理的文学素养不是非常匹配，说得头头是道，也都很有理，但把口头讨论总结、概括并写成文书，以叙述的方式组织说理的语言能力不足，导致内部讨论和记录可以详细而生动，而写出来的书面语言显得不那么生动和有说服力；还有，在现行法官职业保障背景下，说理的积极性不高，特别是在“案多人少”矛盾日益加剧和尖锐的情况下，不愿意多说理的倾向更加明显，只注重裁判结论正确，而对理由说明的充分与否并不太重视。在客观方面，主要有以下方面。一是在保障机制方面，法官的尊荣和价值没有以文书说理的方式得到充分展示。本来，裁判文书是法官的作品，代表法官职业能力和水准，是法官最好的名片，但目前对裁判文书的评价与考核，重在发现问题、惩戒并改进，注重规范化和正确性，尽管也有优秀裁判文书评选，激励说理充分的裁判文书，但引导激励作用并不明显，效果也并不很理想。案件的评查，核心仍在于文书形式的规范化和结果的正确性，说理仍是次要指标。二是在管理机制方面，强调“让审理者裁判、由裁判者负责”，但在一定程度上裁判一旦出现社会争议或舆情事件，往往法院更需要承担责任，在法院与法官在裁判文书说理权利与责任方面还有不清晰的地方，在一定程度上又会影响法官和合议庭裁判文书说理的空间和积极性。三是在立案登记制和员额制背景下，“案多人少”矛盾较为尖锐，法官主观上“心有余力不足”。特别是在强化营商环境追求司法效率的背景下，法律规定的审限以及法定范围内的延审都很难保障，在法官加班加点成为常态的情况下，让法官在每一起案件中都充分说理，没有必要，也做不到。上述主客观原因中，应当说，在司法职业化建设已取得一定成果的今天，主观上法官职责素养问题已有很大改观，这也是许多裁判文书说理较过去有很大改观的原因，但由于客观因素在短期内很难得到解决，这些因素才真正是横亘在文书说理方面的关键障碍。当然，有困难并不是我们裹足不前的正当理由，相反，我们还需要通过推进繁简分流、强化疑难复杂案件说理，改进裁判文书公信力来带动背后深层次问题的解决。
解决之道有许多，说理内外一致就是一条可行路径。所谓内外一致，就是裁判文书应当把裁判者的所思所想、考量因素及论证思路展示出来，将大量放在“副卷”中的裁判理由和逻辑走上公开的裁判文书“台面”，增强文书的说理性和公信力。其实，内外一致不仅是裁判文书说理充分性的需要和客观要求，而且也是员额制改革的内在要求，“让审理者裁判、由裁判者负责”的题中应有之义。裁判者将裁判的理由和逻辑展示出来，是履行审判职责的必然要求，也是裁判者行使裁判权接受当事人和社会监督的要求，没有理由和逻辑的公开，无法评判裁判者是否滥用裁判权力。当然，这里面有一个与客观环境互动的问题，即在外部包容性不足的情况下，充分展示裁判的理由也极易引发争议，容易造成司法和法官的被动。首先需要从司法自身做起，通过自身的努力潜移默化、日积月累地重塑司法环境，通过内外一致的理由“公开”实现司法与环境之间张力的“和解”。
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