《房地产纠纷裁判精要与规则适用》：
裁判要旨
国有建设用地使用权出让合同的性质是民事合同还是行政协议，主要判断标准并非合同主体属性，而是合同权利义务属性。认定国有建设用地使用权出让合同系民事合同，既具有法律依据，也符合法律解释、合同解释的基本原理，同时也有利于实现此类纠纷案件司法裁判的法律效果与社会效果有机统一。
重点提示
司法实践中，认定国有建设用地使用权出让合同的性质是民事合同还是行政协议，应当注意以下三点：（1）民事合同与行政协议的区别。民事合同是平等主体间处分权利义务的协议，强调平等和意思自治；而行政协议则是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。二者的主要区别在于：①主体地位不同。民事合同中，双方当事人在法律上的地位是平等的，一方不得强制另一方；而行政协议中是行政机关占据主导地位，其可以根据公共利益的需要单方监督、指挥、变更、解除合同。②内容不同。行政合同与民事合同内容不同，行政合同内容主要涉及行政主体与行政相对人行政法上的权利义务。③目的不同。民事合同签订的目的是处分自身权利义务，实现的是私法上的目的，而行政协议的签订是为了实现公共利益或者行政管理目标，实现的是公法上的目的。（2）司法解释规定了国有建设用地使用权出让合同的定义，且将该合同归类于民事合同。最高人民法院为了正确审理国有土地使用权合同纠纷案件，依法保护当事人的合法权益，依据《民法典》《土地管理法》《城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，制定了《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，该解释第1条对土地使用权出让合同作出了释义，即土地使用权出让合同，是指市、县人民政府自然资源主管部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的合同。同时，该解释第2条至第6条对开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同的效力及出让价格的确定、受让方合同解除权、土地出让金的调整、出让方合同解除权进行了规范。据此可知，土地使用权出让合同被司法解释归类为民事合同，因此产生的纠纷属于民事纠纷案件。（3）从土地使用权出让合同的目的、标的及订立原则来看，应将其性质认定为民事合同而非行政协议。首先，土地使用权出让合同的签订目的表现了民事合同的属性。从《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第8条规定的土地使用权出让的定义、《民法典》中关于所有权、用益物权的法律规定来看，土地使用权出让合同的签订目的，是国家以土地所有权人的身份在国有土地上设立用益物权而取得土地出让金，受让方通过向国家支付土地出让金的方式而取得用益物权。也就是说，国家作为出让方将国有土地使用权出让给受让方，主要是以土地所有权人的身份行使处分权，而处分权属于民法中的物权权利，并非以国有土地管理者身份履行社会、行政管理职能。其次，订立土地使用权出让合同遵循的合同原则体现了民事合同的属性。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第11条规定了土地使用权出让合同的签订应当遵循平等、自愿、有偿原则，《民法典》在总则部分也明确规定了民事主体从事民事活动应遵循平等、自愿、公平的基本原则。再次，土地使用权出让合同中的基本权利义务关系体现了民事合同的属性。《民法典》第348条规定了建设用地使用权出让合同应当具备的基础条款，所列举的条款中并没有政府监督、管理、处罚等反映行政法律关系的内容，反之从合同签订的目的来看，其实质是国家作为土地所有权人在保留所有权的同时，让受让方以支付相应对价的方式取得用益物权，受让方支付相应对价是其承担的合同义务，取得用益物权则是其享有的合同权利，故土地使用权出让合同的主要内容体现了民法上的权利义务关系。最后，土地使用权出让合同的违约条款体现了民事合同属性。从《城市房地产管理法》第16条、第17条规定的内容来看，在违约行为出现时，作为守约一方的出让方或者受让方享有合同解除权，并有权要求违约方承担违约责任；而在行政协议中，行政机关并不具备原告资格，因此，从合同的违约条款来看，土地使用权出让合同在法律性质上属于民事合同而非行政合同。综上，尽管土地使用权出让合同中的出让方是国家行政机关，但是不能据此就认定土地使用权出让合同为行政协议。
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