汪锦军，毕业于北京大学政府管理学院，管理学博士，浙江工商大学公共管理学院教授、博士生导师。浙江省管理类专业学位教学指导委员，浙江省宣传文化系统“五个一批”人才，浙江省高校创新领军人才，浙江省新世纪151人才。著有《组织化、自主治理与民主——浙江温州民间商会研究》《走向合作治理》《政府责任、合作提供与混合竞争》等。

导  论

政府与社会是公共事务治理中的两个重要主体。在现代公共治理中，单纯的政府或者单纯的社会都不能解决复杂的治理问题，政府与社会必须相互协调与互动来实现公共事务的有效治理。对政府而言,与社会关系的断裂往往导致政府能力的缺乏而非强大;对社会自治而言,也需要依赖政府的作用来弥补公民治理能力的不足。因此，如何形成政府管理和社会自治的有机互动关系，是现代公共治理的重要研究课题。

一、政府与社会互动机制的研究述评

关于政府管理和社会自治互动的理论资源，以20世纪90年代中期为分界，在此之前，主要是政府与社会相互关系的理论认识，而90年代中期以后，以“合作治理”为代表的理论作为替代，成为新时期理解和讨论政府与社会互动关系的重要理论资源。

(一) 政府与社会关系研究述评

政府与社会关系的研究分为制度结构研究和互动机制研究两个层面。在制度结构研究方面，对政府与社会的关系的认识主要集中于法团主义和多元主义的争论。两者都是组织起来的将社会利益和国家结构联系起来的制度安排。法团主义强调社会与政府的联结与互动。尤其是20世纪70年代以后，法团主义向新法团主义发展，明确强调政府与社会的合作取向。而在多元主义制度下，社会与政府之间往往具有对抗性。因此，法团主义和多元主义的背后，是不同的政府与社会关系特征。在互动机制研究方面，以20世纪90年代为分水岭，在此之前，对于政府与社会关系的认识一直受一种单向思维的影响，即认为政府与社会的整体权力规模是恒定的，社会如果强大了，会压缩政府的权力空间，因此政府与社会是一种零和博弈关系，政府强必定社会弱，而社会强必定政府弱。比如科尔曼(James S.Coleman) 就认为两者是一种零和关系，即政府的介人会使非正式网络减弱，降低社会资本。20世纪90年代以后，学界发现政府与社会之间并不完全是零和博弈关系，尤其对发展中国家而言，很多时候政府可以和社会形成一种互动合作的关系，政府与社会双方的互动在特定环境下能相互增权(mutual empowerment)，即加强双方的权力。这种认识有助于消除发展中国家关于政府能力建设的疑虑，因为社会力量的增长并不必然意味着削弱政府的权力。在很多时候，社会的发展恰恰有助于提高政府能力，帮助政府实现广泛而多元的政策目标。事实上，政府与社会之间的合作带来了诸多的地方治理变革，合作治理在近几十年的公共领域治理实践中迅速成长. 成为理解政府与社会互动实践的重要理论认识框架。公私伙伴关系、合作生产和跨部门协同等理论的发展都是这一认识框架的具体体现。

对中国来说，不同讨论的共识是，我们的政府与社会之间不是对抗性的关系，相反，中国的改革进程在某种意义上是一种互动增权的过程，并应继续朝着该方向努力。但是，政府与社会之间的良性互动依然受到多种因素的影响。目前的状况是:一方面，政府管理与社会自治之间的有机互动存在制度性的障碍，很多时候是政府的过多介人削弱了人们进行自组织和协作的能力;而另一方面，很多地方的创新实践确实形成了一种合作治理和良性互动的格局。很多地方越来越强调通过政府与社会的有机互动以形成合作治理的格局，从而既提高政府能力，又增强社会自治。

(二) 合作治理研究述评

关于政府与社会相互增权的互动关系的研究，在20世纪90年代中期以后没有大的进展，此后关于政府与社会关系的认识，被“治理”和“合作治理”的相关理论所替代。如果将现代社会的治理模式分为源于政府的政府治理、源于社会的自主治理和源于政府与社会的合作治理三种，那么政府与社会的互动过程就是合作治理构建的过程。合作治理在近几十年的公共领域治理实践中迅速成长，成为理解政府与社会互动实践的重要理论认识框架。合作治理的主体涉及政府、社区和各种社会组织，它强调作为政府一方的各级政府和作为社会一方的社区和社会组织的有机互动，并通过多元互动的整合，不断发挥政府与社会的优势，推动社会的有效治理。在合作治理的分析视角下，有多种研究涉及政府与社会的互动机制问题，包括强调政府与社区互动机制的“合作生产和参与治理”；强调政府与社会组织互动的“公私伙伴关系”;强调政府、社区与社会组织互动的“跨部门协同治理”等。

关于合作生产和参与治理。合作生产源于这样一种认识:与其让政府提供一个“制成品”给公民，不如政府和公民一起产生其所期望发生的改变。合作生产的主要概念和理论大部分是在 1977到1984年之间建立的。20世纪80年代以后，合作生产的潮流曾短暂地被市场化潮流所替代，但自20世纪90年代中期以来，人们的兴趣又重新转向合作生产。合作生产有多种形式，不同地区的社区实践都表明，合作生产无论对推动治理公平还是提升治理效率都具有重要 意义。因此，现代的管理设计必须将多个利益相关者之间的合作生产关系考虑在内。

关于公私伙伴关系。公私伙伴关系包括政府与企业、政府与非营利组织两种。对于政府与社会关系而言，本书只关注政府与非营利组织伙伴关系的研究。很多学者对政府与非营利组织的关系有过理论研究，代表性的成果包括吉德隆(Benjamin Gidron)、纳吉姆(Adil Najam)、杨(Dennis R.Young)、科斯顿(Jennifer M.Coston)布林克霍夫(Jennifer M. Brinkerhoff)等学者的研究。近些年来，他们越来越强调构建政府与非营利组织的合作伙伴关系。随着国内非营利组织的发展，很多学者都强调构建中国政府与非营利组织的伙伴关系，以应对公共治理和公共服务的各种挑战。

关于跨部门协同治理。针对治理和公共服务碎片化的困境，很多研究提出了跨部门协同治理的思路，即超越政府、市场或社会的单个部门局限，形成跨部门协同治理格局。尽管有研究认为跨部门协同治理并不是现实主流的治理形态， 但越来越多的研究倾向于认为它可以解决单一主体治理的难题，拥有更多的合法性。很多概念对这种协同治理机制提供了理论解释，如“跨部门协作”( Cross-agency Col-laboration)、“协作型治理”( Collaborative Governance)、“整体政府(Holistic Government)等。虽然这些概念的具体含义和着眼点有细微区别，但其共同点是强调制度化、经常化和有效的“跨界”合作以增进公共价值。跨界合作在实践中具有多种表现形式:上下级政府之间的“纵向协同”;同级政府之间、同一政府不同职能部门之间的“横向协同”;政府公共部门与社会组织之间的“内外协同”。因此，政府与社会的协同是跨部门协同治理的重要组成部分。

以上三个研究模块从不同角度来阐释政府与社会的互动机制，都属于合作治理理论在各领域的扩展。可以说，合作治理的相关研究延续了20世纪90年代以后对政府与社会互动关系的认识，是当下理解政府管理与社会自治之间互动关系的重要理论视角。不过，合作治理虽然强调政府与社会的互动，但已有的研究既缺乏对20世纪90年代关于政府与社会双向增权的理论资源的回应和继承，也缺乏对合作治理内在机制和绩效的讨论。它无法回答合作治理如何能够增强政府能力和社会自治能力，从而形成一个良性互动的可持续机制问题。因此，很多问题有待进一步的深人研究，比如:如何认识和界定政府管理和社会自治的边界?合作治理中的政府与社会互动又如何提高了政府能力和社会自治能力?为什么有些情境下能够形成合作治理格局,而有些情境下则不能? 这些问题都有待进一步的理论探讨和实证研究。

寻求相互增权的合作:政府与社会关系发展的基本趋势

政府与社会作为两大治理主体和治理领域，如何实现双方的良性互动既是一个理论问题，也是一个实践问题。自20世纪90年代以来，对政府与社会互动的理解从冲突和对抗转向合作互动，由此形成了现代治理体系的基本共识:政府与社会的合作治理不但是可能的，而且是有效的，这也符合对中国政社关系发展的基本认识和判断。

不过，尽管政府与社会的合作在不断增强，但这种良性互动机制需要在特定的环境下才可能发生，无数的案例显示，政府与社会很多时候不是合作，而是零和博弈。历史表明，政府与社会间相互增权的互动合作并不是自然而然形成的，很多时候政府和社会确实存在冲突，只有在特定环境下双方的互动才能产生正向效果。因此，政府与社会的互动机制需要超越泛泛而论的认识，在对多种变量更加深入分析的基础上，了解什么样的政府可以成为社会成长的动力，而什么样的社会可以提升政府的治理能力。

中国政社关系处在一个动态的调整过程中，这种调整源于社会结构的快速变迁，政府需要不断适应快速变化的社会，与一个越来越开放而多元的社会建立良好的互动合作关系。近些年来，学界对政社关系形成了这样一种共识: 中国的政府与社会之间不是对抗性的关系， 而越来越多地呈现出合作关系，在政社关系的互动中，中国改革和发展的进程在某种意义上是一种互动增权的过程。 这种认识表明中国的政社互动与世界其他国家发展具有趋同性，即政府与社会之间关系的主流是合作而不是对抗，因为合作不但可以提升政府的能力，而且可以推动社会的发展。

从整体而言，政府与社会之间呈现的是合作互动的关系。为此很多学者用法团主义来解释当前中国的这种合作关系。但是法团主义并不完全符合中国的现实，比如在社会组织与政府关系方面，很多社会组织并没有像法团主义所描述的那样被整合到政府体系中，而且政府与各种组织的制度化连接并不完备。不过也应当承认，相对于多元主义，中国的政社互动关系确实更接近法团主义特征。

在这一整体性的认识之下，如果把目光聚焦于微观关系，则可以发现在具体领域的政府与社会的互动中，无论在主体还是在机制方面，都呈现出碎片化多元化发展的特征。从主体而言，不同层级的政府、政府的不同部门和不同的社会主体，在互动中发挥着各自的作用，甚至在有些时候不同主体之间的行为往往相互矛盾，并不是逻辑一致地相互合作的，这也部分反映了相互关系背后混乱的制度体系;从机制而言，政府与社会之间的规范体系和连接机制的缺乏，使得具体的互动关系形态千差万别，在具体的互动中不同主体往往具有不同的策略选择。因此，如何在“整体性合作”的判断基础上，进一步分析和考察政社互动的碎片化多元化的内在机制，是理解未来政府管理和社会自治能否实现良性互动的重要知识基础。

三、研究问题

基于对政府与社会关系的基本理论认识，本研究致力于探讨政府与社会关系的基本理论命题和中国现实中的政社关系运行逻辑。包括:政府与社会关系的基本理论解释是什么，不同层级的政府与社会是如何互动的，作为社会多元存在形式的社会组织、社区与政府之间的互动机制如何。

(一) 合作治理理论研究和分析框架

整合相关理论资源，在对合作治理相关的合作生产、公私伙伴关系、跨部门协同治理，以及政府和社会相互增权的理论进行分析和比较国内外实证研究的基础上，形成关于合作治理的基本理论性认识。在理论上回答如何形成一种合作治理的格局，在此格局下，政府管理与社会自治能形成有机的互动，从而不仅增强公共治理能力，也增强政府能力和社会自治能力，并在合作治理理论分析与构建基础上，形成本书的研究分析框架。

(二) 合作治理下政府管理与社会自治互动的制度分析

将分析框架运用于我国的特定制度环境分析，在目前政府主导的公共治理格局中，分析现有的制度体系和制度结构是否与合作治理的制度要求相吻合。哪些制度因素构成了良性互动机制构建的障碍，哪些因素则可以成为走向合作治理的制度性激励。

(三) 合作治理机制创新与良性互动的实证研究

目前，很多地方致力于创新政府管理和社会自治之间有机互动的合作机制。比如江苏太仓的政府与社会良性互动机制创新、浙江温岭的民主恳谈会、北京的枢纽型社会组织创新，以及近些年在中央强调社会管理和社会治理创新后的各种地方创新实践等。这些案例的共同特征是强调通过政府与社会的有机互动以形成合作治理的格局。实证研究将聚焦于这些富有创新意义的地方改革实践，并通过深度访谈和调查问卷等相关方法，展开案例实证研究和案例比较研究。这些研究将回答:这些致力于发展出合作和互动的治理创新，是如何突破既有体制和制度的局限，形成有效的地方治理格局的;哪些因素对成功推动这种合作治理格局具有决定性意义;在合作治理格局中，如何保证政府管理能力和社会自治能力都是增强的，而不是一方侵蚀另一方(如政府侵蚀社会)的。

(四) 政府管理与社会自治良性互动的多元模式分析

在实证研究基础上，本书将从不同互动的生发条件、互动主体要求、互动程度展开互动模式的类型学分析，从而形成当下中国关于政府管理与社会自治良性互动的类型图谱。并进一步分析，在一个政府与社会形成有效互动的合作治理格局中，中央政府、地方政府、社区、社会组织和公民个人各自扮演着什么样的角色，相互之间形成何种互动模式，以及这种互动模式的演进路径(approach)等。

(五) 通过合作治理实现政府与社会良性互动的政府角色的政策思考

通过前面的理论分析和实证研究，从多个层面提出政策思考:(1)在合作治理与有机互动的机制构建中，政府行为的边界是什么;(2)从哪些方面人手能够推动地方合作治理的创新;(3)地方创新与中央的顶层制度设计应当如何互动，在什么方面需要通过中央顶层设计来推动地方的合作治理与有机互动的治理格局。

导论
一、政府与社会互动机制的研究述评
二、寻求相互增权的合作：政府与社会关系发展的基本趋势
三、研究问题
四、研究方法和框架结构

第一章 纵向政府结构与社会治理：中国“政府与社会”关系的一个分析路径
一、纵向政府结构与横向社会网络之间的冲突
二、纵向政府结构对社会治理的侵蚀
三、政府与社会互动中的利益关系：公共利益、地方利益与狭隘利益分析
四、纵向权力结构关系新变化与社会治理的发展
五、结语：从纵向政府关系变革中把握政府与社会的互动进程

第二章 政府与社会的合作机制：中央政府、地方政府与社会自治的互动演进逻辑
一、政社关系变迁中的中央政府、地方政府与社会自治
二、政府与社会合作机制构建：赋权、吸纳与嵌入的平衡之道

第三章 嵌入与自治：社会治理中的政社关系再平衡
一、社会治理中的政府嵌入与社会自治
二、嵌入与自治的制度建构：社会治理的发展史考察
三、制度与实践的悖论：社会良序治理生成的困境
四、社会治理中嵌入与自治的再平衡之道

第四章 纵向横向网络中的社会组织与政府互动机制——基于行业协会行为策略的多案例比较研究
一、转向微观机制分析的政府与社会组织互动关系
二、社会组织的行为策略与两种网络的互动机制：多案例比较分析
三、讨论：以行动策略视角理解政府与社会组织的互动机制

第五章 模糊性合作：危机治理中政府与社会组织互动机制分析
一、模糊性合作的提出
二、模糊性合作的驱动机制：政府职能-组织能力-动态情境的分析框架
三、模糊性合作：来自多案例的实证分析
四、结语：模糊性合作对治理转型的启示

第六章 合作治理的实践困境：城市垃圾分类中的政府与社会双向失灵
一、垃圾分类收集：城市化进程中的公共事务治理难题
二、社区垃圾分类处理中的政策与执行
三、社会参与的困境：社区垃圾分类收集中的各主体分析
四、合作治理的困境与反思：垃圾分类治理问题为何走向双向失灵
五、结语

第七章 合作治理：政府与社会良性互动的生成机制
一、政府与社会关系的认识：从零和博弈到正和博弈的发展
二、社会治理中的政府角色：官僚体制的介入与限度
三、政府治理中的社会力量：权力与治理绩效的逻辑
四、合作治理的构建：政府与社会良性互动的可能性
参考文献