上篇 自然生态空间用途管制理论与技术研究
第一章 绪论
第一节 研究背景
自然资源是人类社会发展的物质基础，其开发利用贯穿于社会经济发展的全部过程，涉及生产、生活等领域。它包括空气、水、土地、森林、草原、野生生物、各种矿物和能源等。自然资源是动态的，能够为人类提供生存、发展和享受的物质与空间。社会的发展和科学技术的进步，需要开发和利用越来越多的自然资源。在自然资源开发利用过程中，人与自然之间的矛盾和冲突逐渐成为诸多资源管理领域的共同特征之一。人类不合理的资源利用不断挤压自然生态空间，引发生态环境退化、资源枯竭、人地矛盾突出等问题。根据有关学者研究，区域自然生态空间减少将直接导致生态系统服务功能下降和生态敏感性增强，进而诱发一系列严重的生态环境问题，如水土流失、水体污染、土壤侵蚀、土地荒漠化和生物多样性丧失等。这些生态环境问题严重威胁着区域生态环境安全和人类的生存发展环境，是制约社会经济可持续发展的重要因素之一。
19世纪开始，人类逐渐意识到土地的无序开发和资源的无限开采给生态环境带来巨大危害，因此一直致力于研究如何科学开展自然生态保护，平衡保护与发展的关系。19世纪中叶，美国学者马什在《人与自然》一书中提到，人类和自然、动植物之间是依存关系，人与自然应该和谐共处，谨慎对待自然系统，如果对土地进行快速开发利用将会对自然系统造成严重的后果。他的理论为后续各个国家开展自然生态保护研究奠定了坚实的基础。20世纪70年代，由于北美及欧洲的工业化进程迅速扩张，城市规模扩大及城市连绵区的出现导致区域性的自然生态环境恶化，使得人们开始有意识地对自然生态保护展开了诸多探索。1980年，国际自然保护同盟在其发表的《世界自然资源保护大纲》中首次提出“可持续发展”概念；1987年世界环境与发展委员会出版《我们共同的未来》，系统阐述了可持续发展的理念，在全世界范围引发了广泛的讨论和持续的研究热潮。随着环保理念和可持续发展理念的提出，生态保护学家和土地管理学专家也相继在自然生态保护问题上提出了很多措施，如通过划定生态保护区或者生态廊道来对土地利用实行严格的控制，更加明确土地利用方式的合理化，更好地维持和保护土地原来固有的生态功能。
生态环境保护问题已成为各个国家所关注的共性问题。在生态环境遭到严重迫害、生态系统失衡、资源约束趋紧的大背景下，我国采取了一系列的措施以促进生态文明建设。2005年10月，党的十六届五中全会提出“建设资源节约型、环境友好型社会”，自此关于建设“生态文明社会”的呼声见诸报端、学刊。2007年10月，党的十七大首次旗帜鲜明地提出“生态文明观念在全社会牢固树立”。2012年11月，党的十八大提出“大力推进生态文明建设”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会主义生态文明建设，坚持把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持绿色发展，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，加大生态环境保护建设力度，推动生态文明建设在重点突破中实现整体推进。2017年10月，党的十九大明确要求要“坚持人与自然和谐共生”的发展策略，并将建设生态文明作为中华民族永续发展的千年大计。
在生态文明建设背景下，我国对自然生态空间用途管制展开探索。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限”。随后在《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》、《生态文明体制改革总体方案》以及“十三五”规划等文件中都体现了要建立健全国土空间管制制度，推进规划体制改革的思想。2014年11月，国家发展和改革委员会在《国家发展改革委关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》文件中明确指出要将市县全域划分为城镇空间、农业空间和生态空间三类。规划体制改革、优化国土空间规划的落脚点开始由“多规合一”转变为优化全域空间类型。在深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立可持续发展理念的大背景下，中共中央、国务院于2015年印发了《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》。文件指出，国土是生态文明建设的空间载体。要坚定不移地实施主体功能区战略，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间。为加快建立系统完整的生态文明制度体系，需要健全自然资源资产产权制度和国土空间用途管制制度。所以健全生态文明制度体系，要一手抓空间优化，特别是自然生态空间，一手抓用途管制，特别是自然资源资产管制。
为推进自然资源管理体制改革，国土资源部会同相关部门于2017年研究制定了《自然生态空间用途管制办法（试行）》在上海等9个省(直辖市)19个市县开展自然生态空间用途管制试点。
党的十九大报告进一步提出，深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置，统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制。改革生态环境监管体制。加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度。构建国土空间开发保护制度。坚决制止和惩处破坏生态环境行为。在此背景下，对自然生态空间划定进行研究，并提出相应的管制措施，进一步加强自然生态空间保护，推进自然资源管理体制改革，促进生态文明建设。
由此可见，科学划定自然生态空间，为编制自然生态空间管制制度提供依据，是新时代中国特色社会主义生态文明建设的重要内容，是遏制生态系统退化、保障生态环境可持续发展的重要手段。当前国内现有研究大多着眼于自然生态空间用途管制制度、宏观策略等领域，鲜见理论与实践相结合的典型案例研究。基于此，本书将自然生态空间用途管制的理论研究与实践研究相结合，总结和凝练自然生态空间用途管制试点工作成果，为开展自然生态空间用途管制和推动生态文明建设助力。
本书以自然生态空间用途管制为研究对象，从理论和实践两方面论述江西省自然资源厅国土资源勘测规划院和江西农业大学多年从事江西省国土资源、自然资源领域生态评价与用途管制的相关研究成果。本书的相关课题支撑包括：①江西省自然生态空间用途管制国家试点（贵溪市、高安市）项目；②江西省长江经济带国土空间用途管制纠错国家试点（彭泽县、瑞昌市、庐山市）项目；③国家自然科学基金项目“基于博弈的城镇扩张与生态网络保护时空耦合与优化管控研究”（41961042）；④教育部人文社会科学规划基金项目“基于博弈的城镇用地扩张与生态网络保护空间耦合与优化管控研究”（19YJAZH061）；⑤江西省国土空间规划（2019～2035年）专题之一“江西省国土空间用途管制研究”；⑥江西省生态保护红线评估优化研究。
第二节 研究目的及意义
一、研究目的
本书通过对自然生态空间用途管制的理论和实践研究，提出自然生态空间识别与划分方法、细化自然生态空间用途管制规则与实施细则、总结自然生态空间实施监管与保障措施，实现加强自然生态空间保护、改善生态环境质量、提升发展质量和效益、推进生态文明建设的目标。
（一）强化自然生态空间用途管制规则，推进分级分类管制
适应全域全类型用途管制要求，统筹考虑自然生态的整体性与系统性，整合既有的自然生态要素的各项管制规则，推进分级分类管制。分级管制方面，生态保护区根据生态功能重要性和生态敏感性分为生态保护红线区与生态保护修复区（未划入生态保护红线的其他生态区域）两级管制。其中对于陆域生态保护红线、海洋生态保护红线的集中区域，按照《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《生态保护红线划定指南》《海洋生态红线划定技术指南》等划定并依据相应的管理办法进行管理。对于未划入陆域、海域生态保护红线的其他生态区域，采取“名录管理+约束指标+分区准入”相结合的方式进行更加细化的空间管制，以保护为主，并积极开展生态修复。分类管制方面，根据森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋等自然生态空间的自然生态规律、保护开发利用特征以及既有管制规则等，细化不同的空间准入和用途转用规定，制定差异化、专门化的用途管制制度。
（二）加快推进生态文明建设
加快推进生态文明建设是加快转变经济发展方式、提高发展质量和效益的内在要求，也是应对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化、发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出等问题的重要举措，是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来。因此，在明确自然生态空间内涵和分类的基础上，探讨自然生态空间用途管制分区划定的逻辑框架和技术方法，提出自然生态空间分级分类管制规则。深入探讨自然生态空间用途管制作用机理及管制策略，助力完善国土空间用途管制制度。《生态文明体制改革总体方案》明确提出“健全国土空间用途管制制度”“将用途管制扩大到所有自然生态空间”的改革任务。该方案明确提出“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题”。自然生态空间用途管制作为健全国土空间用途管制制度的组成部分，对于生态空间乃至整个国土空间的保护和优化具有重要意义。
二、研究意义
我国现阶段的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而人民日益增长的美好生活需要既包括了对美丽家园、蓝天碧水的需要，也包括了对粮食安全、生态安全、环境安全、资源保证的需要，体现了人民对生态文明的内在需求和强烈呼唤。随着人们对美好生活、健康生态环境的需求不断增长，国土空间开发格局与资源承载力已经难以满足，生态文明建设发展不平衡不充分的现象仍然存在，这都说明了生态环境保护还任重道远。生态文明建设是我国可持续发展的基石，只有进行时没有完成时，我们应当树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚信人与自然是生命共同体，要尊重自然、保护自然，像对待生命一样对待生态环境。自然生态空间作为国土空间的组成部分，是生态文明建设的空间载体，需要我们进行严格的保护和管制。因此，对各个尺度自然生态空间划定进行探索并根据结果提出针对性的用途管制措施具有重要的研究意义。本书进行的自然生态空间用途管制的理论研究和实践探索，对于完善国土空间用途管制制度和促进生态文明建设具有一定意义，具体如下。
（一）探索自然生态空间划定方法
自然生态空间划定是针对新时代背景下生态文明建设提出的一项重要措施，是新时代背景下平衡风景名胜区开发和保护的一剂良方，它强调空间的自然属性，要求将区域内具有保护意义的自然资源进行有效的保护。自然生态空间落实“分区管制”制度，首先进行“分区”，明确各分区主导用途与发展方向，进而设置“管制规则”对人类活动进行引导与管控。我国空间类规划种类繁多、体系庞杂，在“条条分割”与“条块分割”的行政体制状态下“演义”，导致空间类规划冲突，难以制定统一的“分区”标准。例如，《自然生态空间用途管制试点方案》和《自然生态空间用途管制办法（试行）》文件中所说的自然生态空间和生态保护红线有别于生态保护规划中的生态空间与生态保护红线。文件中首次提出覆盖全部自然生态空间的用途管制制度，但是如何划定全域的自然生态空间，形成可复制、可推广的自然生态空间用途管制经验还处于探索、试点阶段。所以本书对自然生态空间划定方法的研究具有一定的借鉴意义。
（二）提出适用性较广、多元化的自然生态空间用途管制建议
自然生态空间是保障和维护国家生态安全的底线与生命线，具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能。但是当前自然生态空间用途管
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