第1章研究背景与研究框架
1.1 研究背景
综观纽约、旧金山、东京三个世界一流湾区，它们既是经济、科技、金融中心，也是人才汇聚和教育集群中心。随着全球科技的发展和经济结构的转型升级，全球国家间的竞争日益转变为人才竞争，人才及教育是推动科技创新重要和深层的动力。未来粤港澳大湾区的定位之一必然有“人才湾区”。在新的时代背景下，粤港澳大湾区如何构建具有国际竞争力的人才制度体系、建设汇聚全球英才而用之的人才高地，创新教育集群，通过有层级、有梯度而又紧密联系的高等教育集群强有力地成就一流的湾区，是未来粤港澳大湾区引领经济社会高质量发展、对世界一流湾区实现弯道超车的关键和基础。
1.1.1 粤港澳大湾区打造人才和高等教育高地的战略定位
2019年2月18日，中共中央、国务院正式印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，明确提出粤港澳大湾区战略定位为充满活力的世界*城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、宜居宜业宜游的优质生活圈等，并提出打造教育和人才高地的具体要求。随着全球科技水平的快速发展和经济与产业结构的转型升级，国家或地区之间创新发展竞争的核心已逐渐转变为全球性的人才竞争，创新驱动的实质是人才驱动。当前，粤港澳大湾区的建设发展既面临重大机遇，也面临诸多现实挑战。推动大湾区加快建成国际一流湾区和世界*城市群，离不开教育和人才的支撑与保障，这就要求必须构建富有特色、国内领先、世界一流的高等教育体系。
《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出打造教育和人才高地，推动教育合作发展，建设人才高地。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出推动教育合作发展的12条具体措施，其中4条涉及高等教育领域：支持粤港澳高校合作办学，鼓励联合共建优势学科、实验室和研究中心；充分发挥粤港澳高校联盟的作用，鼓励三地高校探索开展相互承认特定课程学分、实施更灵活的交换生安排、科研成果分享转化等方面的合作交流；支持大湾区建设国际教育示范区，引进世界知名大学和特色学院，推进世界一流大学和一流学科建设；鼓励港澳青年到内地学校就读，对持港澳居民来往内地通行证在内地就读的学生，实行与内地学生相同的交通、旅游门票等优惠政策。上述措施从不同的角度对推进粤港澳三地教育合作与人才交流做出制度安排，有助于推动粤港澳大湾区打造教育高地。
广东省委、省政府印发《关于贯彻落实〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉的实施意见》提出，借鉴港澳吸引国际高端人才的经验和做法，实行更积极、更开放、更有效的人才引进政策，创造更具吸引力的引进人才环境。建立紧缺人才清单制度，定期发布紧缺人才需求，拓宽国际人才招揽渠道，引进一批站在世界科技前沿、处在创新高峰期的创新领军人才和高层次创新团队，凝聚海外留学归国青年人才。实施省重点研发项目联合招才计划、省重大实验室访问学者计划等，联合港澳开展招才引智工作，推动以侨引才。探索采用法定机构或聘任制等形式引进人才参与大湾区的建设和管理。加快建设粤港澳人才合作示范区，推进粤港澳职业资格互认，拓宽港澳专业人士在大湾区内地的执业范围。建立完善外籍、港澳台人才认定标准体系和人才认定机制。争取国家支持，率先实施更优人才居留政策，推动在技术移民等方面先行先试，缩短外籍人才申请永久居留的审批期限，允许符合认定标准的外籍高层次人才及其配偶和未成年子女随同申请永久居留。完善国际化人才培养模式，加强人才国际交流合作，推进职业资格国际互认。完善人才激励机制，健全人才双向流动机制。建设粤港澳大湾区（广东）人才港。推进广州、深圳等国家*人力资源服务产业园建设，建立粤港澳人力资源服务产业园联盟。加快江门人才岛、全国博士后创新（江门）示范中心建设。
《广东印发推进粤港澳大湾区建设三年行动计划（2018—2020年）》明确广东的人才战略举措：建设粤港澳人才合作示范区。率先实施更优人才居留政策，在大湾区内地先行先试技术移民制度，缩短外籍人才申请永久居留的审批期限。完善外籍高层次人才认定标准。建设粤港澳大湾区（广东）人才港。推进建设广州、深圳等国家*人力资源服务产业园。加快江门人才岛、全国博士后创新（江门）示范中心建设。推动解决个人所得税差额问题。对在大湾区内地工作、符合一定条件的境外（含港澳台）高端人才和紧缺人才，配合国家制定个人所得税税负差额补贴政策措施。
当今时代，高层次人才已成为竞争制胜的核心战略资源。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》强调，高等教育承担着培养高级专门人才、发展科学技术文化、促进社会主义现代化建设的重大任务。牢固确立人才培养在高校工作中的中心地位，着力培养信念执着、品德优良、知识丰富、本领过硬的高素质专门人才和拔尖创新人才。粤港澳大湾区高等教育发展要立足服务大湾区经济社会发展需求，探索一套真正具有湾区特色的人才培养模式。突出人才培养与社会需求对接、专业调整与产业发展对接，瞄准人工智能、大数据、生物技术、高端装备制造、新材料等大湾区产业转型升级关键领域，分层次、分类别培养适应大湾区经济社会发展需求的国际化拔尖创新人才、复合型行业领军人才和应用型专业技术人才。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，充分发挥高校在国家创新体系中的重要作用，鼓励高校在知识创新、技术创新、国防科技创新和区域创新中作出贡献。高校要牢固树立主动为社会服务的意识，全方位开展服务。推进产学研用结合，加快科技成果转化。在新的时代背景下，高等教育与区域经济发展的关系愈加紧密。在区域创新体系中，大学作为知识创新主体，通过与企业等创新主体紧密对接、合作共享，实现教育链、人才链和产业链、创新链有机融合，形成价值整合、功能互补和创新要素资源共享的创新集群生态体系。
1.1.2 粤港澳大湾区人才与高等教育创新集群发展新形势
1.国内区域人才竞争呈现“人才战”态势
在深化供给侧结构性改革、激发各类市场主体活力，实现高质量发展方面，人才无疑是城市发展*关键，也是*急缺的因素之一。这也成为中国各地通过优惠政策“广栽梧桐，争引凤凰”的根本原因。近些年来，随着人才越来越受到重视，特别是城市落户政策迎来大变化，人才落户城市更加便捷，国内城市开始不断出台政策吸引人才，掀起了区域“人才战”。从国内态势来看，区域人才竞争呈百舸争流之势，各地在人才发展上竞相发力，不断进行制度创新，从人才引进、培养、评价、激励、流动及服务保障等方面打造人才竞争优势。北京市围绕到2020年建成具有全球影响力的科技创新中心，积极推动人才发展体制机制改革与政策创新先行先试，首创十项更加开放的外籍高层次人才引进政策，2018年2月，中关村发布“20条国际人才新政”，以全球视野和人才强国战略思维引才。上海市在人才“20条”基础上，围绕建设具有全球影响力的科技创新中心发布新“30条”，着重在人才发展体制机制方面进行了再完善、再突破、再创新。此外，其他省份也纷纷研究出台了一系列创新人才体制机制改革的新举措，人才政策加乘效应凸显。①
2.国际人才竞争日益激烈并呈现新变局
1）发达国家制定人才政策争夺高层次国际人才
在当前知识经济时代，具有高智力和高潜力的人才成为*重要的战略性资源之一。随着国际竞争的不断加剧，世界各国政府都高度重视从国家宏观战略层面进行国际人才发展的顶层设计，纷纷加强对全球顶尖人才的争夺。人才短缺成为发达国家与中国等新兴经济体共同面临的问题，国际人才也就成为各个国家的争夺对象，不仅越来越多的国家加入全球人才大争夺的行列之中，而且越来越多的国家改用延揽国际人才与防护本国人才（外流）双管齐下的“组合拳”。
发达国家在国际人才竞争与发展方面均投入越来越多的财力和物力，形成各具特色的国际引才模式，主要包括：技术移民，学术交流，国际猎头，创办高新技术园区，到国外创建科学研究、技术开发中心和实验室，向对方国家的研究机构、大学和企业投资，在当地直接利用国外智力等。总体来看，发达国家和地区的国际人才政策并没有统一模板，而是紧密结合本国的战略和国情，制定有针对性的人才政策，以满足国内经济和产业发展需求，并符合国家国情和历史。
例如，美国、欧盟本身属于人才和教育高地，也具有*完备的产业体系，对全世界人才具有很强的吸引力，因此通过制定移民政策有意识、有针对性地促进国际人才流入和流出。通过设置移民门槛、严格筛选，打击非法移民、拒绝普通移民、欢迎技术移民，签证、绿卡、入籍制度成为其人才筛选、引进和淘汰机制，从而聚焦引进高层次人才。以色列则一方面非常注重通过吸引欧美国家内犹太民族的优秀国际人才回流国内；另一方面着力通过本土高等教育培养国际化人才。日本作为高度单一民族的国家，长期排斥外来移民，近年来也开始谨慎地吸引外国技术移民，同时注重加大对外国留学生的吸引力度，不过步伐始终不大，依然以本国自主培养国际化人才为主。
2）美对华“人才战”严重影响中美人才交流
中国的国际人才竞争战略已经引起美国、日本和加拿大在内的发达国家高度警惕。特朗普当选美国总统后，将中国定位为“战略竞争对手”，在发动对华贸易战的同时不断收紧留学、移民、人才政策，甚至采用情报手段对我国引进的国际优秀人才进行安全威胁，大大恶化了中国及华裔国际人才的海外生存环境。具体而言，美国对华人才举措主要体现在以下几个方面。
一是限制留学生培养。2020年5月29日，美国白宫发布了《暂停中国部分学生及研究员非移民入境》的禁令公告，禁止与中国军民融合（military-civil fusion，MCF）战略有关联的中国公民持F签证（学生签证）或J签证（访问者签证）进入美国攻读研究生学位或者访学（不包括本科生），并按照特高风险、高风险、中等风险和低风险四个风险等级，对中国高校、军警校及与国防相关机构单位等156所高校和机构进行分级。这一决策对中美人才交流产生了重大影响，既包括即将赴美和已经赴美的中国留学生，也包括目前在美国的中国或华裔专家学者，以及美国本土那些与中国建立了合作关系的国际人才。
二是针对华裔科学家采取行动。以中国引进的海外高层次人才为重点，强化情报搜集与背景调查，阻碍顶尖级人才流向中国及赴美交流，甚至通过莫须有的罪名进行搜查和逮捕多名高层次专家，在存有交流合作关系的中美两国研究人员之间制造紧张气氛。具体的行动措施包括三类：签证受限、逮捕起诉、停职解雇。
三是撺掇并纵容美国媒体肆意抹黑中美科技人才交流。美国频繁炒作所谓的“科技间谍”案件，如2018年8月，特朗普甚至公然宣称“几乎每个来到这个国家（美国）的（中国）学生都是间谍”（almost every student that comes over to this country is a spy），白宫官员放话渲染“间谍气氛”，保守媒体肆意炒作“间谍疑点”，两者的互动进一步催化了美国国内的恐慌情绪。
四是限制中国科技人员申请美国的科研项目资助及跨国科研合作。2018年8月，美国国立卫生研究院（National Institutes of Health，NIH）等开始协助联邦调查局（Federal Bureau of Investigation，FBI）调查受中国经费资助的美国华人科学家和受美国经费资助的中国科学家，强调“不受外国影响从事研究工作”，企图切断千丝万缕的跨国科研合作网络。
五是借口“国家安全”，阻止中国企业的海外并购，从而防止中国获得海外研发团队。2017年9月，特朗普以国家安全为由，否决了一桩有中资背景的私募基金对美国半导体公司的收购案。2018年3月，特朗普发布了一项阻止企业兼并的行政命令，认为博通公司提出以1170亿美元收购移动芯片巨头高通公司的行为会威胁到美国的国家安全。涉华人才流动与人员交往议题已成为美国两党共识。
3.新形势下大湾区人才汇聚面临的挑战和机遇
1）短期看在美高层次人才回国意愿受到影响
在美国以冷战思维对中国进行战略遏制的态势下，多项海外高
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