第七章
结论 中国环境政治的转型：环境威权主义还是环境民主？
在“中国崛起”话语的讨论中，过去30多年经济发展成就背后所承担的环境代价倍受关注。环境的恶化及其衍生的政治、经济和社会问题被广泛视作中国崛起道路上面临的重大挑战之一。在讨论中国环境污染的原因时，“环境污染是体制问题”的说法颇为流行。人们开始相信，环境污染不仅仅是经济、社会等技术操作层面的问题，而是一个系统的“体制问题”。中国环保事业的奠基人曲格平先生在媒体疾呼“不消除环境污染，也要亡党亡国”。习近平提出，“蓝天常在，青山常在，绿水常在，让孩子们都生活在良好的生态环境之中。这也是中国梦中很重要的内容”。[1]中国共产党第十八届三中全会中提出，要“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革”，加快建立生态文明保护的体制机制。环保部长周生贤在《人民日报》发表了题为《改革生态环境保护管理体制》的文章，认为迫切需要改革生态环境保护管理体制，为解决生态环境领域的深层次矛盾和问题提供体制保障。
将环境污染与体制问题联系起来的看法不是“中国特色”。环境政治学是研究人类政治活动对自然环境造成的影响以及自然环境在人类政治活动中的作用和位置的学科。因为政府是环境公共物品的主要供给者，因此政治制度与环境治理的相关性研究是环境政治主要研究的问题意识；比较不同政体类型对环境治理绩效的影响是比较环境政治的核心研究议题。环境民主和环境威权主义的长期争论就是在这个背景下进行的。主流的环境政治理论试图从理论叙事和经验验证两方面证明民主政体不只是应该更有利于环境治理，而且事实结果也证明民主政体的环境治理绩效要高于威权政体。但是，环境威权主义理论的支持者相信中国的环境治理模式或许可以证明环境威权主义有利于克服环境民主的弊端，表现出更好的环境治理绩效。
现有的研究指出了中国环境政治中两个充满张力的“场景”。一方面，中央政府及其领导人表现出了对环境问题的高度关切，将环境保护列为基本国策之一，把“生态文明”建设写入了党章；在中央政府层面制订了大量的法律法规，建立了自上而下的环境行政管理体系以执行这些政策；在国民经济和社会发展的五年规划中设置了雄心勃勃的环境和能源目标，鼓励环保和新能源产业的发展；积极参加国际环境事物的合作。但是另一方面，大气、水等环境质量持续恶化，由环境问题引发的群体性事件和抗争不断增加，民众对环境问题的担忧程度不断上升，政府在环境问题上的公信力不断下降。因此，一些研究将视角深入地方层面，解释这种差异产生的原因。代表性的观点体现在以下三个方面：第一，倾向于将中国的环境危机归结为地方政府在环境治理上的失败，认为地方政府及官员没有忠诚地执行中央政府的环境政策。第二，认为地方政府和官员出于经济发展的考虑在本辖区内对污染企业睁一只眼，闭一只眼；地方政府之所以能够反抗，或者对中央的环境政策阴奉阳违，是因为中央和地方的利益出现了冲突。环境保护更符合中央政府的利益，而经济发展更符合地方政府的利益。最后，认为地方政府在环境治理上的失败意味着地方保护主义的盛行和中央政府权威的不足，是地方分权过度和国家能力不足的结果；建议通过将环保系统垂直管理的方式来加强中央政府在环境治理中的权威。
这些观点表明中国地方环境政治研究的问题意识很大程度上受到中国研究圈子的塑造。在集权－分权的范式下，假设地方对中央政策在执行中的不忠诚，是“地方保护主义”的一种体现，将批评指向地方的政策执行者，将重新集权作为应对执行偏差的政策建议。但是，事实上，很难根据某个政策领域或地方的“政令不出中南海”现象来判断中国政治体系中的分权与集权状况。那些认为地方层面的政策执行偏差是中央政府“国家能力”减退的表现的观点通常带有研究选择上的偏向性，更偏向于关注那些执行困难或者失败的政策领域或地方，较少将研究目光聚焦在那些较为成功的政策执行案例上。政策执行偏差不是存在于所有的政策领域；在不同地方，其表现形式和程度也不尽相同。那些简单、不需要重大的程序性改变，不涉及利益重新分配的政策领域相对容易执行。相反，创新性的、复杂的，和涉及利益重新分配的政策领域的执行非常困难，环保政策恰好就是后者的典型例子。与之形成鲜明对比的是计划生育政策的执行，周雪光教授将其视为“权威体制贯彻实施国家意图的一个突出成功的案例”。
地方政策执行问题也并非“中国特色”。1970年代开始于美国的公共政策执行研究的文献早就指出，政策执行偏差在几乎所有政治系统和所有政策领域都不同程度地存在着。一项政策的具体执行结果会受到政策制定、政策特征、执行机构的认知、意愿、激励和能力及其其他一些制度性和情境式因素的影响。本书试图跳出中央集权－地方分权的理论范式，取而代之以公共政策执行分析的视角来考察中国环境政治中政策执行偏差产生的原因。这可能有助于避免割裂政策制定与执行结果之间的密切关系，展现更为复杂的、多维的中国地方环境政治图景，回应环境民主与环境威权主义的争论。
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三、中国环境政治的转型
1 苏东国家的“经验”
因政治制度而引发的环境治理问题显然也不是“中国特色”。对于关心中国环境政治未来的学者和观察人士来说，苏东国家的经历提供了丰富的比较研究资源。虽然苏东国家间的差异性一直存在，具体国家面临的环境问题和程度也不尽相同，但是，很多研究都指出了苏东国家原有的“共产主义”政体模式对环境造成的大规模破坏具有很大程度的同质性。主要表现为以下五个方面：
第一，从意识形态上看，苏东国家的共产党及其领导人没有发展出一套环境友好型的价值观念支撑。苏珊·贝克(Susan Baker)等人指出，东欧共产主义政权的意识形态是不利于环境保护的。在他们的世界观中，自然是被征服的对象，科学技术的发展终将克服自然的限制和障碍；自然资源应该为经济发展技术进步服务。[2] 斯大林甚至极端地认为自然环境对社会发展不起重要作用，社会主义国家能够管理自然环境和生物圈，“并最终控制自然的演化进程”。[3]赫鲁晓夫曾经公开讽刺研究生态环境的专家，认为“生态主义者是一些健康的家伙，穿着靴子，背靠在小山丘上，透过望远镜来观察松鼠吃坚果。没有这些流浪汉，我们也可以把国家管理的非常好”[4]。 苏联晚期，戈尔巴乔夫的“新思维”认识到环境问题是全人类共同面对的问题，全人类被共同的命运连结在一起，地球资源不是取之不竭的，不能为了单个国家的利益而牺牲人类的文明。[5] 这种转变对环境运动的发展来说提供了一定的政治机会结构，但仍然无法为全面应对环境危机提供有效的意识形态支撑。
第二，从经济发展模式上看，苏东国家曾经普遍实行重工业和国防军事工业优先的经济发展模式，这是建立在大规模的资源、能源消耗和浪费基础之上的。煤炭、钢铁、化工、水泥、机械制造等重工业生产都是资源密集型、能源消耗性的行业,对环境破坏程度之大是前所未有的。这对任何经历过工业化的国家都是必然的结果。但是，在苏东国家尤其严重，因为他们在意识形态上将污染视为资本主义剥削和贪婪的产物，认为社会主义的生产模式不是为了榨取剩余价值，不会产生污染。因此，在大规模重工业发展的早期，要么对企业生产过程中的环境污染视而不见，要么将污染视为临时的现象，通过科技的发展就可以完全消灭。他们并不认为污染是不适当的工业生产方式造成的恶果，相反将其视为人改造自然的成果。这些想法耽误了对环境污染早发现早治理的可能性。
当欧美主要工业国家在60年代开始全面的产业升级和污染治理的时候，苏联的官方宣传中，仍然将工业化生产中浓烟滚滚的环境污染歌颂为奔向共产主义的繁荣景象。[6]其经济发展模式陷入了为了“生产而生产”，为了增长而增长的恶性循环。对于企业来说，完成和超额完成计划是最高任务，和个人的收入密切挂钩。生产资料公有制激励企业生产者不顾成本收益，未将环境代价计算入成本核算，盲目追求产量，造成资源和能源的浪费。[7]
第三，从环境管理的制度安排来看，苏东国家原有的中央高度集权的计划经济体制缺乏有效环境治理所需要的灵活性和调试性。1972年在瑞典斯得哥尔摩召开的联合国人类环境会议之后，苏东国家开始慢慢关注污染问题。1973年，苏联开始建立环境保护行政机关。但是，环保职能被很多不同的部门分割，彼此缺乏合作和共识，直到1988年才形成统一集中的国家自然环境保护委员会。[8]一些部门既是环境行政监管者又是污染者，“运动员”与“裁判员”的身份冲突不断。政府部门对发现和消除污染源头并不感兴趣，而是热衷于对污染工厂进行数量很小的罚款，以作为部门增收的来源。
中央自上而下的指令性计划经济模式很难像以往给企业下达生产任务的模式那样给企业下达治理污染的任务和指标，因为这些指标在实际操作中难以统计、量化和考核。此外，莫斯科的高度集权严重削弱了地方的自主性，很多“一刀切”的政策无法真正执行下去。工厂的管理者宁愿接受罚款，也不愿意治污，因为违法的风险微乎其微，地方干部和企业管理者都没有动力去治理污染。[9]
第四，从国家与社会的关系看，苏东国家在转型前普遍压制环境公民社会的成长。在西欧和美国，环境运动被认为是推动环境治理的重要社会力量。但是，苏东国家在1980年代中期之前，国家始终全方位地控制着社会生活的方方面面，没有发展出欧美意义上的大规模环境运动。由于历史、文化宗教等原因，波兰和捷克的公民社会成长相对较快，但直到1980年代国家仍然严格限制信息和人员的自由流动，通过国家宣传机器操纵民意和大众舆论，限制环保组织的发展。虽然民众对日益恶化的环境非常不满，但直到1980年代中期，反对和批评的声音都较为微弱。[10][11]
第五，从国际政治的角度看，冷战和美苏军备竞赛加剧了苏东地区的环境破坏。核实验、大规模化学武器实验及其由此带来的铀矿开采、核废料处理等问题为整个地区造成的环境破坏程度是难以估量的，其中危害最大的就是放射性废物污染问题。苏联核武器实验和生产中产生了大量处理不当的放射性废料，随意排放和倾倒到就近的河流、湖泊、海域。在有些地区，由于放射性污染而产生的血液病、癌症等病变至今仍威胁着当地人的生命和生活。[12]
以上可见，苏东国家的环境问题不是单一经济发展与有限自然资源之间的紧张和矛盾，而是深深植根于国家的宏观政治结构中。其原有“社会主义”制度模式的所谓“优越性”非但没能阻止环境污染，其深度和广度反而远远超过了其竞争和批判的那些实行“资本主义”自由民主制度的国家。正是在这个意义上，主流的欧美环境政治理论家虽然强烈地批判自己所在国家的民主制度造成的环境危机，但却不认为苏联模式可以成为解决方案。[13]相反，在苏东国家民主化过程中，环保主义者和一些民众却认为民主转型将有利于环境治理。呼吁为了改善生态环境，必须进行彻底的政治变革，环境运动成为推动民主转型的重要力量。
[1]《习近平：相信通过努力APEC蓝能保持》，见环球网：http://world.huanqiu.com/article/2014-11/5197887.html（最后访问日期：2014年11月11日）。
[2]Susan Baker and Petr Jehlika，“Dilemmas of Transition: The Environment, Democracy and Economic Reform in East Central Europe—An Introduction”, Environmental Politics, Vol.7, No.1, 1998, pp.1-26.
[3]包茂宏：《苏联的环境破坏和环境主义运动》，载《陕西师范大学学报（哲学社会科学版）》，2003年第4期，第26页。
[4]Demosthenes James Peterson,Troubled lands: the Legacy of Soviet Environmental Destruction, Boulder, OC: Westview Press Inc., 1993, p193.
[5]余科杰：《绿色政治与苏联解体》，载《当代世界社会主义问题》，2005年第3期。
[6] Bernd Baumgartl, “Environmental Protest as a Vehicle for Transition: The Case of Ekoglasnost in Bulgaria”, in Anna Van and Pal Tamas (eds.), Environment and Democratic Transition: Policy and Politics in Central and Eastern Europe, Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 1993, pp.157-175.
[7]康瑞华、宋萌荣、陈丽华：《资源生态环境视阈下的苏联模式》，载《当代世界与社会主义》，2010年第5期。
[8]同上。
[9]Susan Baker and Petr Jehlika，“Dilemmas of Transition: The Environment, Democracy and Economic Reform in East Central Europe—An Introduction”, Environmental Politics, Vol.7, No.1, 1998, pp.1-26.
[10][10]Barbara Jancar Webster, “Environmental Movement and Social Change in the Transition Countries”, Environmental Politics, Vol.7, No.1, 1998, pp.69-90.
[12]康瑞华、宋萌荣、陈丽华：《资源生态环境视阈下的苏联模式》，载《当代世界与社会主义》，2010年第5期。
[13]代表性研究，参见Margarethe Winslow, “Is Democracy Good for the Environment?”, Journal of Environmental Planning and Management,Vol.48, No.5, 2005, pp.771-783。
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