第1章绪论
1.1研究缘起及意义
1.1.1研究缘起
社会保障正日益成为当代中国社会关注的重要内容:一方面是其基于社会保障制度市场经济稳定器的正向作用；另一方面在于其对执政价值和政策战略的重要调整。从十七大以来，我国确立了“以人为本”的科学发展理念，党的执政思路和执政策略都发生了重要转变。当前和今后相当长时期内，我国政府的重要职责就是发展和健全社会保障体系。作为施政物质基础和财力支持的公共财政，理应深刻贯彻和落实这一基本执政要求。从世界各国的发展经验来看，社会保障在维持社会稳定、化解和防范社会风险等方面具有重要作用，因此从财力和政策上对社会保障加以引导，特别是以国家预算为手段规范和支持社会保障事业发展，是各国完善和发展社会保障的重要举措。中国作为一个不断发展壮大的市场经济国家，更应结合本国国情，探索和研究中国社会保障预算模式和预算规模。
早在1998年我国开始把构建公共财政作为我国财政制度改革的目标和方向以来(王巨红，2008)，社会保障预算就被作为公共财政的重要内容予以研究和实践。政府一般预算、国有资本经营预算和社会保障预算，是我国构建公共财政的基石。尤其是社会保障预算，其发展从支出上标志了我国财政从建设性财政向公共财政的直接转变，体现了执政党的政治战略和政府的施政重点。从1992～1998年的复式预算改革到2002～2007年的公共支出改革，我国公共财政改革不断深化，但是区别于公共支出管理改革“系统推进”战略并取得的突破性成果，预算改革的广度和深度则亟待拓展，曾经提出的资本预算和社会保障预算板块改革长期停滞不前。这从投入上影响了公共资源的精准配置，也无法反映政府的执政导向、政策重点和战略优先次序，更与中国经济社会深刻转型、财政规模空前繁荣、公民权利意识不断膨胀的时代背景不相适应。当前，加强社会保障在内的民生领域的社会建设是党的十八大报告的重要政策战略。如何通过预算工具，将执政导向和政策重点有效结合，并逐步将稀缺的公共资源配置到国民福利增进和弥补市场作用空白方面，这是社会保障预算研究存在的重要背景。
对我国社会保障预算的研究，更应立足于社会保障制度的改革和发展进程。从当前制度面临的问题来看，根本点还是财力责任的划分及投入规模的控制。社会保障预算的必要性就在于能够对制度的完善发展提供一个财力政策的约束框架，能够明确掌握我国目前社会保障的支出规模和支出结构。我国社会保障制度在发展过程中一直存在各级政府划分“转制责任”的比例问题。如何划分中央和地方在社会保障领域的转制成本，成为完善制度的关键。但是划分的前提就是要摸清当前各级政府在社会保障收支方面的现有责任。通过社会保障预算，大体能够了解当前各统筹单位的资金规模和收支状况，为进一步明确中央和地方政府在社会保障中的财政责任和责任大小提供必要支持。通过明确的预算安排和预算投入，为各级政府解决转轨成本提供“明债明偿”可能，有利于“统账”制度的可持续性发展。
随着我国人口老龄化进程的加快以及我国社会保障体系的发展完善，未来我国社会保障资金的结余规模肯定会越来越大。如果有这么庞大的预算外资金存在，自成体系自我运行，必然损害我国财政管理的严肃性和财政收支的统一性；如果对这笔庞大的资金没有一个详细的预算予以统计核算，资金管理的安全，政府、个体和社会对体系资金投入永远是一笔“糊涂账”。
社会保障是公共财政的重要职能领域，制度客观上要求国家财政在收不抵支的时候出场兜底，因此不加控制的预算外社会保障支出对于国家财政的安全稳定构成潜在风险。通过编制社会保障预算，财政可以全面管理社会保障资金的规模，适时评估其在公共财政支出中的适度水平，对社会保障相关项目及支出重点做到“心中有数”；财政也能对社会保障制度的运行进行管理，及时对制度内各项目的长期收支进行预测和评估，实现制度的中长期财务收支平衡。
对个人和社会来说，社会保障预算代表了政府在社会保障领域内责任的公开和透明。预算提供一个可供公众监督政府社会保障财务运营及支出责任的平台。因为，当前制度统计下的社会保障基金预算收入，实质上是政府对公众的政治承诺及支付责任。预算的目的在于把这种责任明白地摆上台面，杜绝了政府通过修改待遇公式、削减相关福利等压缩民众权益。如果这种修改是统一的公共选择，那也应该在制度和程序层面进行。
经过近30年的发展，我国的社会保障框架初步形成，接下来的改革任务将集中在制度框架下的绩效提升方面。国外政府改革的实践早已表明，预算是政府绩效改革的关键点。通过预算工具对社会保障资金的运营与管理绩效进行衡量，也有利于预算资金的使用效率。从这个角度来说，社会保障预算不仅是社会保障资金规划工具，也是评估我国社会保障体系运营绩效的工具。
1.1.2问题的提出
本书研究的是社会保障预算，研究的落脚点和基本目标是公共财政的完善与发展，所以问题设计首先应该从公共财政说起。
公共财政是我国自20世纪90年代末开始努力构建的财政框架。其中，“公共性”和“规范性”是公共财政的两大特征。从“公共性”的角度来看，财政为了满足“公共需要”为民众提供基本的公共服务和公共产品、调节收入分配差距以实现社会公平正义；从“规范性”的角度来看，财政的收支应该建立在一系列严格的制度规范基础上，以法律和制度作为政府理财的基本手段，而不是以长官意志来决定财政收支运行。预算制度是顺应公共财政“规范性”要求的必然结果。公共财政的“公共性”本质要求对来自于全体成员的税收收入“分铢计较”，对财政支出的范围与规模认真考虑，这就需要收支必须有严格的制度规范和执行程序，也就是需要严格的预算管理。社会保障是财政“公共性”体现的重要领域，在政府不断完善公共财政制度的背景下，社会保障财政收支规范性问题应运而生。
近二十年来，我国公共财政制度不断深化，在收入和支出领域都取得了改革的丰硕成果，只有早期提出的“政府公共预算、国有资产经营预算及社会保障预算”三轨“复式预算”构建进展缓慢。随着公共财政预算和国有资本经营预算逐步在政策层面执行，社会保障预算的研究和实行必然迫在眉睫。2010年，《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》(国发〔2010〕2号)出台，标志社会保险基金预算终于从理论酝酿走向政策试点。经过6年的政策试点，各地在编列社会保险基金预算的时候也积累了一定的经验，但是，社会保险预算毕竟仅是社会保障预算的一个组成，在内涵和外延无法相互解释，社会保障预算宏观框架、编制模式、运行机制等一系列问题还需要更深入的研究和挖掘：社会保障预算的编制范围是什么？预算主要受到什么因素影响？在公共财政视野下，哪些理论适用解释社会保障预算？未来的社会保障预算总体会是怎样的发展趋势？预算收支体系如何设计，预算科目如何安排？这些都是本书研究的重点，也是难点。
1.2研究对象和相关概念
1.2.1研究对象
本书主要研究社会保障预算，通过公共财政视野，分析社会保障预算内部的权力配置、公共选择及规范流程等，展开对中国社会保障预算的基本框架、发展趋势、基本模式及编制技术等的直接研究；通过对国际发达国家社会保障预算的个案研究，获得社会保障预算与一般预算关系、社会保障预算建设与发展中的有益做法，以此来为我国的社会保障预算构建提供建议。
这里需要明确说明的是，社会保障预算的对象是社会保障类资金的收支及平衡节余，但这仅仅构成本书的一部分内容。本书的重点还是集中在“预算”二字所具有的深刻政治及管理内涵上面，因此本书并非单纯是对“社会保障预算”编制技术的研究，更多的是把“社会保障预算”放在我国财政民主深化的政治环境及公共选择的行为管理模式下，探讨“预算制度”的建设及“预算过程”的开展。
从这个角度来理解社会保障预算，我们看到了更多维度的一面，那就是预算不仅仅是一个资源配置过程，更是施政价值贯彻过程，是一个政治过程。资源的分配不可避免地涉及政治的谈判协商、行为选择及利益的整合，因此预算过程必然涉及政治内容。在政治这样的非市场决策领域，预算资源的分配和配置受到各相关利益主体的预期效用及相关行为影响，资源的配置状态就是各阶层主体竞争性博弈的均衡状态。各相关主体的行为模式及预算决策的公共选择过程，不仅影响用于民众福利改进的社会保障财政支出的总量，并且影响针对不同条目的转移支付规模，使社会保障内容和结构在不同的政治经济环境下，表现出相当大的个体差异性。
综上所述，本书不单纯集中于“社会保障预算”的编制及其技术，而是更多地集中于把对“预算”的研究与制度发展中的政治、文化及选择结合起来，透过综合的视角来研究社会保障预算。
1.2.2相关概念
研究公共财政视野下的社会保障预算，必然要按照公共财政和社会保障预算这两类概念展开研究脉络。这两类概念，分别涉及公共财政视野、社会保障、社会保险基金预算等概念的具体说明。只有首先阐明了这两类概念，才能逐步展开对问题的研究，得出预期的研究结论。
公共财政(public finance)，这个概念目前已经在理论界基本取得了认同，即以政府为主体，集中一定资源用于履行政府职能、提供公共产品和服务以满足公共需要的经济活动。公共财政是市场经济下政府财政活动的重要方式和内容，法制性、规范性、普遍性和非营利性是其基本特征，公共财政的“公共性”主要通过预算、收入和支出等三方面予以体现。
公共财政视野(perceptive of public finance)，使用本概念的目的在于运用公共财政的相关思想，分析和解释社会保障预算制度机理及运行机制，为社会保障预算分析提供一种分析角度或者分析语境。这点刚好与公共财政框架(framework of public finance)有所区别。“框架”有更强烈的学科范式(paradigm)意蕴，相对于“视野”(perceptive)来说，完整性、系统性、逻辑性更强。本书研究的重点是社会保障预算而不是公共财政，因此，使用“公共财政视野”可能更准确。
社会保障预算(social security budget)，是一个中国特色的概念语汇，国外并没有相对应的指称，也就是把国外所说的revenue和expenditure&spending单独拿出来放在一个体系下。社会保障预算在我国主要指社会保险基金预算，随着社会保障制度的完善，这一概念应该是“社会保险基金预算+一般预算中的社会福利、救助类支出”的复合概念，学术界称为“一揽子”社会保障预算模式(林治芬等，2006)。
1.3研究文献综述
1.3.1国外文献研究综述首先，国外并没有“社会保障预算”这个概念，从字面上比较接近的是“社会预算”、“社会支出”这两个概念，英文为“social budget”，这个概念最早出现在国际劳工组织专家沃夫冈 舒霍尔兹关于社会social budgeting的论述中。他认为社会支付(social budgeting)包括两个基本的要素：第一个是统计基础，比如一个国家社会保障系统收支编制的方法，也可以称为社会核算系统(SAS)；另一个是收支的预测系统，即在变化的经济、人口以及其他条件下对社会保障收支的中长期财务状况进行预测的系统，这个就称为社会预算。不同国家的社会预算可能存在差异，但是仍然有一些基本的要素能够代表社会保障预算。在支出方面，这些核心的要素包括下述三点。
（1）与就业相关的社会保障支出，包括养老金、医疗保障、失业保险。
（2）公共财务支持的社会保护类支出：家庭福利、医疗照顾、社会救助、抚养孩子的税收免除。
（3）私人部门/集体协议的社会保护支出：企业年金、其他公司社会福利。
社会预算的收入方面主要就是为支出筹资的项目，主要包括社会保障缴款、税收(不管是一般税还是特定税)以及基金投资收益。因此，如果要对社会预算下定义，那么社会预算就是对多元社会福利发放系统过去与未来财务收支状态进行财务核算的系统(Scholz et al.，2000)。
Cichon M.，Hagemejer K.与Scholz W.（2001）等关于社会预算
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