《清朝旗民法律关系研究》：
第三节 近世以来的变化
一、放权督抚和内轻外重的政治格局
清朝是满洲贵族入主中原建立起来的政权，但因其人数太少，人才尤为缺乏，故始终受到一个政治难题的困扰，那就是如何对待和使用汉族官吏的问题。咸同以来，尤其到了清朝末年，这个问题更成为清朝生死存亡的关键。这个问题之所以变得日趋严重，既有客观上的原因，也有主观上的因素。皇权在一定程度上出现衰微，成为影响政治秩序变化的重要因素。
清朝后期，尤其到了末年，统治阶级内部满、汉之间的实力地位发生了巨大变化。从总的发展趋势看，汉族官员越来越强，满族贵族越来越弱。以太平天国为中心的反清大起义爆发，尤其咸丰十年（1860）以来，清政府兵饷两空，主要靠汉员督抚募勇、筹饷，支撑危局。为赢得战争，保住皇位，他们两害相权取其轻，不得不大幅度地调整满汉关系与民族政策，行以汉制汉、放权督抚之策，遂致中央集权削弱、地方分权增强，出现了“政治上的离心运动的抬头”。湘淮勇营逐渐取代八旗、绿营地位，充任国家主要军事支柱，兵为将有，权出私门，层层辖制，结为死党，从此清政府军权旁落。湘淮勇营成为汉族将帅的专利，再非满洲皇室囊中之物。
自咸同以来，国家权力重心下移，军政实权落到地方汉人督抚手中，形成内轻外重的政治格局。其实力最强的曾国藩集团，在一定程度上掌握了国家命脉，且随着时间的推移，事态日趋严重。曾国藩充任首领时，虽有功高震主之嫌，亦不过握有东南地区及直隶等省的地方大权。而李鸿章接掌门户后，进而控制了中央政府的国防、外交实权，或战或和，皆由其一身承办。咸同时期，湘淮军虽称盛一时，但湘淮军外尚有八旗、绿营、练军等武装力量。就湘淮军而言，亦有曾、左、李、刘等诸多派系，相互牵制。清政府为了稳固其政权，不得已引进与重用大批汉族人才，吸收汉族士绅参加各级政府，但对汉员仍是多方限制，处处防范，竭力不让汉族官员握有兵、政实权。
咸同以前，满族贵族掌控中央财政大权，户部直接掌管全国财政大权。中央财政只有“内”、“外”之分，而无中央与地方之分。在各省负责财政的布政使司，也只是户部的一个个派出机构，直接对户部负责，而非地方督抚的属员。虽然，清朝的户部尚书设满、汉各一员，满、汉侍郎各二人，都是满员掌实权。清中叶以前，满员充任布政使的比例更大。太平天国运动的爆发，打破了这种中央高度集权的财政体制，允许地方自筹饷需，既可以截留钱粮，又可以开辟诸如厘金之类的新财源。同时，地方布政使的任命，虽仍听由清朝皇帝，但荐举之人多为湘淮等人，逐渐成为汉人督抚的属员，可谓是“署衔画诺，徒拥虚名”。与此同时，随着中央饷源的缺乏，中央政府多次减免包括满人官员在内的官僚的薪俸，以求解燃眉之急。
道光三十年（1850），即太平天国运动爆发之年，十缺总督旗人占其四，汉人占其六，十五缺巡抚旗人占一缺，汉人占十四缺。同治三年（1864）即太平天国失败之年，十缺总督旗人占其二，汉人占其八，十五缺巡抚全为汉员，无旗员。值得注意的是，曾国藩等汉人将领之所以襄助满人镇压太平天国，是因为面对农民军这个共同的敌人，满、汉矛盾再次服从于阶级矛盾。而客观上，这种农民起义，却使汉人将领开始掌控东南地方实权。
……
展开
