三、政府对城市规划较的滥用：中国的现实
依照中国现行的城市规划管理制度，国家和省一级要编制城镇体系规划，市和县一级要编制城市规划或城镇规划。城市规划又分为城市总体规划和分区控制性详细规划。对于一般城市，城市总体规划由当地人民政府制订，并经过当地人民代表大会审查通过。同时还规定，直辖市、省会城市以及城市人口超过100万以上的一般城市即“较大的市”，其城市总体规划除了要经过当地人民代表大会审查通过之外，还要报国务院审批。
可见，在中国，对城市规划管理实行的是严格的计划管制。这种方式，不仅在中国如此，在国外市场经济发达的国家中，政府也拥有对城市建设的规划权，只是做法和管制程度有所不同。在中国城市规划管理领域所突显的问题是：政府在城市规划上拥有无限度的权力，扮演着无所不能的角色。在缺乏有效制约的制度环境下，城市规划就变为地方政府，或者更准确地说是地方政府官员意志的体现，是实现其政绩目标的工具。
在规划编制方面，地方政府官员意志的体现主要表现在以下几个方面：第一，突出分区的等级性。如果我们仔细分析目前各地方政府编制的城市规划，不难看出地方政府官员至少在潜意识里总是试图将官僚体系中的权力等级秩序延伸到城市空间，将城市建设成等级性的空间秩序。具体地说，行政中心被定位为最高等级，由此占据了最好的地段，次级位置为商业中心，再次级是高档居住社区，而工业区和一般居民区处于最末一级。第二，严格功能分区。在城市规划中，划分若干功能区，如行政办公区、文化娱乐区、商业区、商务区、工业区、居住区等。这种严格的功能分区也是与政府部门内权力分配结构相对应的。第三，大尺度，突出形象。在政府视角中，一切都是“大的就是好”。“宽马路、大广场、大街区、摩天大楼的城市地标”，以及“宽敞的水面、宽阔的绿轴和水轴”，这些都是政府权力在城市空间上的一种表现。在政府官员的眼中，线形几何图案的城市是美，“大尺度”才能显示其“霸气”。城市规划和建设成了地方政府官员炫耀和取悦上级的政绩工程，而与现实城市生活中老百姓距离越来越远。
由于城市规划已经变为实现政府官员政绩目标的工具，势必造成政府在城市规划管理方面的行为扭曲，其表现为：
第一，规划的易变性和随意性。城市规划作为城市开发建设“所必须遵循的一般性条件”（哈耶克）的规则框架，其基本特质是应具有相当的稳定性和长远性，给所有的利益相关人树立长远稳定的预期。同时，城市规划应该成为约束所有涉及城市开发建设的利益相关人包括政府行为的规则体系，不应受到人为的干扰和破坏。但是，在现实中的中国，城市规划在政府的操纵下，具有很强的易变性和随意性。这是因为政府官员是有一定任期的，每一届政府官员都要在城市规划中体现出其执政抱负，并且也不愿吃上一届政府官员的“剩饭”，要另起炉灶。这样就造成了城市规划每过几年就要编一次，不到法定的规划编制年，就搞城市规划修编，或者搞城市分区规划。曾经出现过这样的一种现象，每届政府都要提出未来城市发展新的主导方向，用规划语言就是“城市发展主轴”。上届政府说“城市向东发展”，本届政府就要说“城市向西发展”。这样四届政府下来，城市的“东、西、南、北”四个方向全部被规划了一遍。城市到底向那个方向发展，仍未确定。这样的城市规划实施结果是，在中国城市中到处可以看到“半生不熟”的开发地块，造成土地资源的极大浪费。
第二，规划的牟利性。自20世纪90年代以来，城市规划就日益成为地方政府获取土地收益的一种手段。地方政府可以通过操作城市规划，打造新区和新城，获得大量的城市建设用地，以土地为资本，经营城市。通过编制城市规划，地方政府还可以间接争取上级政府对当地大型基础设施项目的支持，如地铁、高速公路、城际快线等项目。因为，如果地方政府在编制城市规划时，主动将跨地区的线型工程纳入其规划，上级规划建设部门总是会考虑地方利益的。再有，通过编制城市规划，对外招商引资也是目前许多地方政府的普遍做法。地方政府往往可以拿出漂亮的城市规划图纸或模型，向招商客户解释：虽然目前城市环境较差，但未来我们将建设一座四通八达、国际一流的现代化城市。有的地方政府提出“规划出效益”，这种说法并不是没有道理。
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